面对30年快速经济增长中出现的新挑战，中国政府最近几年已经出台了许多向农村和中西部倾斜的基本公共服务政策。政府的作用和责任正在逐步向建立惠及13亿人的基本公共服务体制转变，该体制对促进中国人类发展的公平性将起到至关重要的作用。但正如本报告第三章的分析，目前中国的城乡之间、地区之间和不同社会群体之间的基本公共服务差距还比较严重，这些差距根源于过去数十年来的政策、体制、制度和认识，必须采取一系列重大的、综合性的改革才能加快缩小这些差距。

本报告提出以下一系列政策建议，以促进在尽可能短的时间内逐步实现基本公共服务的均等化，提高公共服务体系的有效性和可持续性：

1. 用统一的标准清晰地确定全体中国公民都有权享受的基本公共服务的范围；

2. 明确界定政府的基本公共服务供给责任，并将这种责任的履行作为政府行政管理体制改革和能力建设的基石；

3. 改革完善公共财政制度，充分保障基本公共服务均等化所需的资源，并使这些资源能够被分配到最急需的政府机构手中；

4. 建立城乡统一的公共服务制度，消除影响农村人口公平获得基本公共服务的结构性障碍；

5. 明确划分中央、省级以及省以下各级政府在基本公共服务供给上的权限与职责；

6. 引入全国统筹的政策架构，为农民工群体提供基本公共服务；

7. 建立基本公共服务绩效评价与监测体系，使基本公共服务成为政府绩效评价的重要内容，强化对各级政府官员的激励机制，促进基本公共服务的有效供给;

8. 建立基本公共服务的多元参与机制，加强社区和社会组织在公共服务供给中的作用，包括实际参与供给、监督以及表达消费者对公共服务的要求与预期等;

9. 建立一个系统、协调一致的基本公共服务法规体系，整合现有部门和地方公共服务法规，提高立法层次，增强这些法律法规的权威性。

用统一的标准确定清晰的全体公民都有权享受的基本公共服务的范围

《中华人民共和国宪法》明确规定，社会保险、医疗保险、社会救助、基础教育和就业是每个公民的基本权利。因此，公平地分享一揽子法定的、可获得的、质量水平有保证的基本公共服务是每个中国公民的权利，保障这个基本权利是政府最重要的责任之一。但是，作为中国公民基本权利的基本公共服务的具体内容尚未清晰界定，其类型、水平和质量在公民中有很大的差异。

本报告提出了很多建议性措施，应该根据明确而统一的最低标准，逐步缩小并最终消除各种基本公共服务差距。本报告认为，在中国人类发展的新阶段，随着基本公共服务需求的快速增长和政府财政能力的大幅度提高，需要一系列制度性的变革，为建设公共服务型政府奠定基础。在新阶段，应该把享受具有一定质量水平的基本公共服务确定为全体公民的基本权利和政府责任的基石。

正如第三章的讨论，目前的基本公共服务差距有着深刻的体制性根源，实现基本公共服务均等化不仅仅是简单地增加政府的开支，而且需要广泛而深入的改革。基本公共服务的实际可获得性指的不仅仅是理论上的可获得性，也包括全体公民的对基本公共服务的经济支付能力，特别是贫困人口的经济支付能力，以及享受这些服务的法定权利。不应该因户口、性别、出身和任何其他因素将个人排除在这种法定权利之外。对这些法定基本公共服务的质量要求也是分享基本公共服务法定权利的组成部分，因为目前很多基本公共服务差距也体现在质量上。任何公共服务一旦被确定为基本公共服务，就必须有一个最低质量标准。所有的服务提供者，包括最边远地区和最贫困地区的服务提供者，都必须保证达到该标准。

在短期内实现这一目标还有很大的难度，因为这会带来许多技术和管理上的挑战，并需要对现行的政府公共支出结构进行重大调整。本报告集中讨论了为数不多的基本公共服务，因为全体社会成员对这些基本公共服务的需求最为迫切，而且它们与人类发展直接相关，应该尽快让全体公民公平分享这些最迫切的基本公共服务。

尽管本报告对这四类基本公共服务是分别讨论的，但它们密切相关，应该在供给过程中统筹规划和安排。例如，学校通常也是给儿童提供卫生医疗服务的场所；充分的医疗保险是卫生服务的核心组成部分，而预防或及时的诊疗服务有助于降低医疗保险的长期成本。实现这四个基本公共服务中任何一个基本公共服务的均等化，同时要求实现所有其他三个基本公共服务的均等化。

国家应该为全体社会成员，不论男女、城乡、发达地区或贫困地区，包括农民工及其家庭，提供基本而有保障的医疗卫生服务。

虽然这是基本公共服务均等化的中期目标，但现在就应该采取重大的措施推进。

为了实现这个目标，政府应该确定一揽子核心卫生服务，包括(a)基本医疗保险；(b)公共卫生服务；(c)基本医疗服务。这些服务内容必须满足最低标准要求，并保证所有的中国公民都能够获得。这些服务的可获得性应该明确为实际可获得性，这就意味着这些服务的大部分费用应由政府承担，保证那些无力自己承担卫生医疗服务费用的公民能够方便地得到服务。本报告研究发现，当前还有很多社会成员无力支付一些基本医疗服务。因此，个人承担医疗支出比例应该降低。

短期内应该扩大医疗保险的覆盖面，最终实现全民医保；实现主要公共卫生服务的全民覆盖，包括通过免费服务和穷人补贴进行传染病和非传染病的预防。

在中期内应该扩大医疗保险的报销范围，把门诊、慢性病治疗和疾病预防全部纳入；更需要把农村新型合作医疗的报销比例从30%左右逐步提高到70%左右，同时设定家庭每年承担的医疗总支出的上限，扩大医疗救助的范围，增加医疗救助的资源，解决难以承担自付费用的贫困家庭的看病难问题。采取这些措施需要提高医疗保险社会统筹的水平和社会统筹基金的规模，提高基金风险管理能力和基金收益水平。

当前医疗卫生服务成本高和过度用药问题，在一定程度是在机构预算硬约束和监管不足情况下，赢利性卫生服务提供者面对快速增长的医疗健康服务需求所作出的反应。因此，只有将资金保障和对卫生服务提供者（包括医务工作者、诊所、医院、药品和医疗设备生产者和经销商）的有效监管规制相结合，才能保证公平和高质量的健康服务供给。

在全国范围内形成对卫生服务提供者的有效监管只能是一个中期目标，但应该视为医疗卫生改革的重中之重，以便降低医疗卫生服务的成本，提高医疗卫生服务的可靠度。这需要制定医疗卫生服务的明确标准和有效监督标准实施的程序。通过与民间社会组织的合作和医疗卫生服务使用者的满意度调查，了解基层公众对医疗服务的意见和要求，对提高政府监管效率大有裨益。