制宪问题的提出及中共中央的最初设想

新中国成立之初，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，全国人民代表大会的职权是由中国人民政治协商会议全体会议代行的，全国政协第一次全体会议通过的《共同纲领》，则具有临时宪法的作用。到1952年，全国范围的大规模军事行动已经结束，土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现。在这种形势下，中共中央决定领导人民向社会主义过渡。1952年9月24日，毛泽东在中央书记处会议上提出了从现在起即开始向社会主义过渡的设想，随后进行了多次论述。

在决定向社会主义过渡的同时，召开全国人民代表大会和制定宪法的问题也纳入中共中央的统筹考虑之中。按照全国政协组织法的规定：中国人民政协全体会议每三年召开一次。到1952年底，一届政协即将到期，因此应尽快召开第二次会议，否则就要召开第一次全国人民代表大会。考虑到在较短的时间内无法完成召开全国人民代表大会所要做的各项准备工作，加上中国人民政治协商会议在全国人民心中的崇高地位，中央决定先在1953年召开第二届全国政协会议，在晚些时候再召开全国人民代表大会。

针对当时党内有人提出了制定宪法问题，中央认为，在过渡时期，以社会各界认可并共同遵守的《共同纲领》作为国家的根本大法是可以的，因为过渡时期的阶级关系没有发生根本的转变，即使制定宪法，恐怕绝大部分也是重复《共同纲领》的内容，不会有大的改变。因此，中央考虑在过渡时期可以暂时不制定宪法，而继续以《共同纲领》代替宪法，并在以后的政协全体会议或全国人民代表大会上对《共同纲领》进行修改补充。在我国基本上进入社会主义，消灭资产阶级，阶级关系有了根本改变以后，再制定社会主义类型的宪法。

斯大林的三次建议

领导苏联人民建立了社会主义制度、制定了世界上第一部社会主义宪法的斯大林，却认为中国应尽早召开全国人民代表大会，制定宪法。1952年10月，刘少奇率领中共代表团参加苏共第十九次全国代表大会。他受毛泽东的委托，就中国向社会主义过渡的设想，向斯大林征求意见，其中一个问题就是中共中央关于召开全国人民代表大会和制定宪法的设想。斯大林赞成中共关于向社会主义过渡的设想，同时提出，为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，中国应该将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。

他说：“我建议，你们可在1954年进行选举和通过宪法。”

这是斯大林第三次对这个问题提建议了。

第一次是在新中国成立前夕。1949年6月至8月，为同苏共直接交换意见，取得斯大林和苏联对即将成立的新中国各项工作的支持，刘少奇秘密访问了苏联。在会谈中，斯大林谈到了宪法问题，建议中国现在可用《共同纲领》，但应准备宪法。

刘少奇问：“您所说的宪法是否指社会主义性质的？”

斯大林摇摇头说：“不是，我说的是现阶段的宪法。”

他接着说：“敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；共同纲领不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。我同意你们的意见，把共同纲领变成国家的根本大法。”

第二次建议是在1950年初。毛泽东第一次访问苏联时，斯大林就新中国的建设问题提了三点建议，其中第二点，就是建议召开全国人民代表大会和制定宪法。

可见，斯大林的这个建议，不是一时心血来潮，而是经过深思熟虑的。对这个重要建议，刘少奇及时向毛泽东和中共中央作了汇报。中共中央认真考虑并接受了斯大林的建议，于1952年底作出决定：尽快召开全国人民代表大会和制定宪法，并按规定向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会提出定期召开全国人民代表大会的建议。

1952年12月24日，全国政协常委会举行扩大会议，一致同意中国共产党的建议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据中央人民政府组织法第7条第10款的规定，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、制定宪法。

1953年1月，中央人民政府委员会决定在1953年召开全国人民代表大会，以制定宪法，同时成立以毛泽东为主席、朱德等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会，进行宪法草案的起草工作。

原定在1953年召开全国人民代表大会、制定宪法，为什么后来推迟到1954年呢？一个原因是，1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害。为集中力量战胜自然灾害，中央人民政府委员会于1953年9月18日召开第28次会议，决定全国人民代表大会推迟到1954年召开。除此之外，更为重要的原因是，当时要制定的宪法是过渡时期的宪法，如果过渡时期总路线的一系列重要内容不解决，宪法也就无法制定。事实上，从1952年9月毛泽东提出向社会主义过渡，过渡时期总路线经历了一个相当长的酝酿时间，一直到1953年12月才最后确定了对总路线的完整表述。因此，这个问题解决以后，毛泽东立即把主要精力转向了宪法的起草工作。1953年12月24日，中共中央政治局召开扩大会议，决定党中央主席毛泽东休假一段时间，这期间由刘少奇代理毛泽东主持中共中央工作，由毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。