2. 规范监管执法行为
规范行政许可行为。完成《行政许可事项和非行政许可审批事项情况登记表》，制定《农村中小金融机
构行政许可事项实施办法》。推进依法行政。2008年，继续加强行政处罚的法律审查工作，完善行政处罚工
作机制，制定印发统一的行政处罚文书格式。做好行政复议和应诉工作。2008年，银监会系统共收到行政复
议申请17起，其中受理16起、不予受理1起；处理行政应诉案件11起。
3. 加强与其他部委协调配合，优化银行业运营环境
银监会主动加强与国家发改委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设
部、人民银行、海关总署、税务总局、证监会、保监会等部门和各级地方政府的沟通联系，与相关部门
联合制定税费减免、风险补偿等政策，优化银行业运营环境，支持银行业稳健发展。
4. 参与国家立法工作
2008年，银监会参与《刑法修正案（七）》论证修改工作；对《劳动合同法》司法解释提出相关需
解决的问题；对《保险法（修订草案）》、《行政监察法》、《外汇管理条例》等法律、法规的制定和
修订提出意见；作为国务院反垄断委员会成员单位参与《反垄断法》起草工作。
CBRC 监管制度与监管执行力建设59
1. 准入监管
（1）机构准入注重国家经济金融发展规划和市场需要
一是结合银行业金融机构发展战略，依据监管评级与市场准入联动的导向机制，在银行业金融机构
经营策略、业务计划、公司治理和内部控制等方面加强审查力度。二是多元化探索中小商业银行发展模
式。继续支持符合条件的城市商业银行跨区域发展，引导中小商业银行稳步有序到县域设立分支机构，
调整农村金融的市场准入政策，让更多民间资本进入农村地区金融机构。三是推进外资银行法人改制工
作。2008年，银监会批准4家外资银行筹建外资法人银行，批准5家外资法人银行开业。四是推动银行业
金融机构开展中小企业专营业务的探索和尝试。2008年，招商银行在江苏苏州成立全国性中小企业信贷
服务中心，其他银行正申请成立全国性中小企业融资部门或专营机构。
（2）业务准入重在创新方式
以“六项原则”为基础，创新业务准入方式。即不属于审慎性、风险监管范畴的可先放开；符合国
民待遇和公平竞争原则的可先放开；不会危害存款人和金融服务消费者利益、不会危害金融安全稳定的
可先放开；大类业务下的具体业务品种和产品创新可先放开，或者可由事前审批改为事先报备、过程监
管和及时纠正；对农村、中小企业及弱势群体的金融服务业务可先放宽或放开；对监管评级及其中的
“管理”评级为良好以上的银行业金融机构，可为其分支机构和业务准入事项设立“绿色通道”等。
(二) 监管方式和执行力
（3）规范对高级管理人员、关联股东和银行股权变更的管理
一是建立董事和高级管理人员面谈、笔试、承诺制度，对董事和高级管理人员履职情况进行评价。
二是加强股东资格管理，审核股东资金来源和财务状况。三是持续监督持股比例在5%以上的股东。
2. 非现场监管
（1）完善非现场监管信息系统
法人机构非现场监管信息系统运行平稳，各类基础报表和特色报表数据的采集基本做到及时、准确
和完整。2008年1月，分支机构非现场监管信息系统正式运行。同时，银行风险早期预警系统投入运行
（见专栏12）。
（2）突出非现场监测重点
一是加强监测、分析银行业金融机构风险水平、风险迁徙、贷款损失准备和核销等情况。二是健全
完善大型商业银行大额不良贷款双向台账监测制度，重点关注大额不良贷款变动趋势和原因、客户变
动、清收处置方案进度及存在问题等。三是建立并实施银行业金融机构投资类业务监测制度。按月分析
外币债券投资情况；按旬分析高风险机构相关产品风险；按月跟踪银行投资债券的损益变化情况。
专栏12：银行风险早期预警系统
随着银行业市场化水平和对外开放程度的提高，银行业金融机构间竞争加剧，银行体系稳定性受到更多不确定因素
冲击。国际金融危机警示，风险预测与预防要比危机事后处理更为有效。银监会于2007年及时启动“银行风险早期预警
系统”项目建设。该项目作为“电子金融服务示范工程”项目子课题，于2008年10月正式投产运行。《银行业金融机构
风险早期预警综合系统V1.0》获得计算机软件著作权。
银行风险早期预警系统分为分析展现层、功能服务层、知识管理层、基础服务层和数据存储层。通过与已有非现场监
管信息系统数据库资源直接对接生成预警指标，实现对众多银行的全景式“扫描”，在短时间内将潜在高风险银行与低风
险银行区分开来。预警系统利用先进预警技术研究开发的一系列预警工具，对单体银行整体风险、典型风险和异常指标进
行扫描，定期输出预警信息。监管当局运用预警系统产生的信息，结合监管人员主观判断和其他信息，使风险评估更具前
瞻性和有效性，并能够针对高风险机构和高风险领域合理配置监管资源、降低监管成本、提高监管效率。
银行早期风险预警系统是在广泛比较、借鉴、吸收基础上自主研发的，是继非现场监管信息系统之后风险监管体系取
得的又一个重大进步，对于及时识别单体银行风险和防范银行业系统风险都将发挥重要作用。目前，以风险监管为核心、
以非现场监管信息系统为基础的银行风险监测体系基本架构已经形成，现场检查系统也将投入运行。一个从基础数据采集
到风险评价、监测、预警的银行风险监管信息系统基本构造完成，能够为持续、有效监管提供更多工具和支持。
（3）持续开展监管评级工作
使用“骆驼﹢”（CAMELS+）评级，开展同质同类比较分析，有针对性采取监管措施，将监管评级
的最终结果与市场准入政策、监管资源分配等密切挂钩。
（4）完善风险提示机制
重点对银行贷款增长、“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）行业贷款、房地产贷款、资本市
场融资、理财业务、境外投资等业务风险进行提示，并指导现场检查人员加强对潜在风险较大的银行业
金融机构的诫勉谈话和专项检查。
（5）完善金融机构监管谈话制度和三方会谈制度
一是完善与银行业金融机构董事会和高级管理层监管谈话制度。定期交换监管意见，通报现场检
查、监管评级中发现的问题。不定期就经营管理中的重大问题、国家宏观调整政策变化影响以及国际市
场影响等进行监管会谈。二是初步建立监管部门、银行业金融机构、外部审计师三方会谈机制。引入和
借鉴市场约束和市场纪律，借助社会中介力量的专业优势，检查银行业金融机构遵守审慎监管标准和法
规情况，多渠道了解银行实际风险状况和风险管理能力。
3. 现场检查
2008年，银监会紧密跟踪银行业风险状况，大力创新监管手段，充分发挥现场检查的集成效应，注
重上下联动，着力提高现场检查科技含量，重点加强人才队伍建设，提高现场检查的针对性和有效性。
2008年，银监会系统共检查金融机构46,100个，处罚违规银行业金融机构873家，取消高级管理人员任职
资格78人次。
（1）科学合理地安排现场检查项目
2008年，银监会充分发挥非现场监管功能，按照非现场监管结果科学确立现场检查项目，继续按照
高风险高密度检查、低风险低密度检查的原则，确定现场检查重点机构、重点地区和重点业务。根据立
项，合理安排检查任务和配置资源，提升现场检查“准确制导”和“精确打击”能力，重点对银行业金
融机构董事和高级管理人员履职、大户贷款、债券投资、并表管理、全面风险管理、信息科技安全、集
团客户授信情况、中间业务、房地产贷款业务、理财业务开展现场检查（见专栏13）。
首次开展大型商业银行并表管理能力的现场检查。根据《银行并表监管指引（试行）》要求，注重
控制银行集团总体风险，加强对银行集团中“同源资本、同一客户、同类市场、同质产品”的监管工
作，并开展对工银瑞信基金管理有限公司、工商银行印尼有限公司、工商银行（亚洲）有限公司的并表
类业务现场检查。
专栏13：重大现场检查项目
1. 对大型商业银行的现场检查
（1）五家大型商业银行董事和高级管理人员履职情况评价。
（2）五家大型商业银行分行及以下不良贷款大户情况。
（3）五家大型商业银行分支机构常规现场检查。
（4）中国工商银行对公信贷业务、附属机构（工银瑞信基金管理有限公司、工商银行印尼有限公司、工商银行（亚
洲）有限公司）并表类业务情况。
（5）中国农业银行全面风险管理情况。
（6）中国银行信息科技安全、投资类业务情况。
（7）中国建设银行中间业务、外币投资业务及其东京分行。
（8）交通银行房地产贷款业务及其纽约分行。
2. 对中小商业银行的现场检查
（1）中国光大银行担保联合贷款及理财业务情况。
（2）中信银行集团客户授信情况。
（3）宁夏银行、洛阳市商业银行不良资产处置和增资扩股情况。
（4）股份制商业银行和城市商业银行常规现场检查。
3. 对政策性银行、邮政储蓄银行和资产管理公司的现场检查
（1）政策性银行贷款“三查”制度执行情况。
（2）国家开发银行打捆贷款、软贷款和表外管理资产业务情况。
（3）中国农业发展银行商业性贷款业务经营情况和风险状况。
（4）邮政储蓄银行案件风险排查。
（5）中国华融、长城资产管理公司投资、委托代理业务情况。
4. 对农村合作金融机构的现场检查
（1）农村信用社省级联社履职及经营业务情况。
（2）农村合作金融机构增资扩股真实性及政府承诺资产置换落实情况、贷款分类偏离度、新增贷款投向和风险状
况、大额贷款和“两高一资”贷款情况。
（3）农村合作金融机构利润及拨备情况。
CBRC 监管制度与监管执行力建设63
（4）农村合作金融机构案件防控措施和长效机制建设情况。
5. 对非银行金融机构的现场检查
（1）新时代信托投资股份有限公司、中油财务有限责任公司、中航第一集团财务有限责任公司、东风标致雪铁龙
汽车金融有限公司及5家金融机构附属金融租赁公司全面检查。
（2）中诚信托有限责任公司、云南国际信托有限公司、新华信托股份有限公司等信托公司证券业务和房地产业务
专项检查。
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