20世纪50年代末到80年代初，义务教育体制深受公共服务城乡二元结构的影响。城镇地区义务教育由地方政府提供，义务教育财政预算水平较高，地方政府负责根据中央政府指示实施。农村地区“以集体办学为主,国家投入为辅,社会各界共同办学”的多渠道筹资方式。

20世纪80年代开始，中国义务教育体制经历了根本性的结构变迁。随着1993年的《中国教育改革和发展纲要》和1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布，中央政府负责制订教育政策和法规，省级政府负责制定基础教育发展规划，并协调各县级政府之间的教育事业性经费支出。结果，实施义务教育的责任，城市落在市区政府，农村则落在县级政府，将筹资责任转移到了乡镇政府。由于乡镇财政既难以保障教师工资按时全额发放，也难以维持学校日常运转，中国政府开始不断调整和完善义务教育经费保障机制。

从2001年开始，逐步形成了以国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府负责具体管理为主的体制;并将义务教育纳入公共财政，保障西部及其他贫困地区义务教育的水平，促进全国教育的均衡发展。

经费来源多元化

中国义务教育各项改革是在财政分权的背景下逐步推进的，最初的重要目标是实现义务教育经费来源的多元化，加快义务教育事业发展。1985年5月，中国政府《关于教育体制改革的决定》中提出，“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。”关于地方的职责划分，原则上确定由各省（市、自治区）决定。执行中，各地基本采用“县办高中，乡办初中，村办小学”的做法。这个政策，使农村义务教育的责任落到了乡镇政府头上。1986年4月《中华人民共和国义务教育法》颁布后，各省（市、自治区）相继制定实施义务教育法的地方法规。

随着中国改革的逐步深入，教育投资体制发生了重大变化，义务教育经费来源变得多元化，但带来了义务教育经费来源的合理性问题。

1994～2001年期间，中国义务教育经费约80%由乡镇政府负担，9%左右由县财政负担，省财政负担11%（见图2.2）。中央财政负担很少，不足2% 。而乡镇基本上属于“吃饭”财政，这样，实际的后果是把农村义务教育的一些负担转嫁到农民身上。减轻农民的教育负担成为2001年以来的一系列改革的动因。

为全面解决农村义务教育的困难，国务院于2001年下发《关于基础教育改革与发展的决定》，让县在义务教育提供上发挥主要作用。这使农村义务教育状况有所改善。但是，由于国家未对中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分，农村义务教育经费困难的问题再度凸显出来。2003年国家审计署统计报告显示，在所调查的50个县中，2001年底，义务教育的负债达24亿元，到2003年6月底，上升至39亿元。有的县80%以上的中小学都有负债 。为解决这一长期困扰问题，政府又进行了新的政策调整。

图：1994-2001年义务教育经费来源

数据来源：国务院发展研究中心课题组，《中国农村调查报告》