深圳市人民政府门口。欧钦平摄

上月底，《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布。继上海浦东新区、天津滨海新区等地之后，深圳这个中国最早的经济特区，如愿加冕“新特区”。

与浦东和滨海有所区别的是，深圳的综合配套改革突破口，侧重行政管理体制改革。联系6年前中编办在此搞的“行政三分制”试点，中央对于这个屡创神奇的年轻城市，显然有着更多期待。

寻源

从9年前开始

曾经的三分制

“深圳新的开始！”

《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布次日，《南方都市报》做了这样一个头版头条。简洁的表述，套红的大字，特别的处理方式昭示着新闻本身的特别和重大。

谈及这份经国务院批准实施的改革方案，深圳市委副秘书长兼政策研究室主任、该方案主笔蒙敬杭和多名观察人士不约而同用到一个比喻：这是一把尚方宝剑，拿着它，有太多创新工作可以做。

有了这把尚方宝剑，改革路上的障碍，也许能够更容易化解；以前做不了的一些事，现在也许有条件做了。

比如首当其冲的行政管理体制改革，方案要求“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这一表述被普遍认为与2003年深圳试图推行的“行政三分制”有着一致的精神内核。

入世推动改革

只不过，6年前的改革动议在高调宣布后再无下文，相关改革黯然终场。

而追溯起来，有关“行政三分制”这一政策的实质探讨，可以回到更早的2001年。当年12月，中国经历15年艰苦谈判后加入世贸组织。而政府如何“入世”，成为当年中编办选择深圳进行行政管理体制改革试点的直接动因。

作为彼时改革方案的主要设计、参与者，深圳大学管理学院教授马敬仁首倡“行政三分制”。

“大社会小政府”

马敬仁介绍，在此之前，深圳曾进行过多次政府机构改革，但历次改革没能走出两个怪圈：一是权力一收即死、一放就乱；二是机构改革陷入精简、膨胀，再精简、再膨胀的循环。

在这位学者看来，过去的改革侧重机构和人员调整，没有考虑怎么给政府的事务做减法。新的改革思路就是要把这些事务尽量剥离出去，政府管得少了，机构精简、政府职能转变均可自然实现。

深圳社科院院长乐正亦表示，虽然深圳一直在探讨“大社会小政府”的模式，在建立特区的最初10年里连人大、政协两套班子都没有设置，但相对于一些国家和地区，深圳市政府仍然是一个“大政府”，管的事情太多。

“香港城市规模和深圳差不多，连副特首都没有，管得好好的。深圳九个副市长，整天忙得不亦乐乎。”这样的对比让乐正很是感叹。

设计

“行政三分制”构架已形成

行政内部制约

转变政府职能之外，如何建立有效的权力制约机制，是摆在中央决策部门面前的另一个重大课题。

“过去我们一直强调一把手的作用，但要建立有效的制约机制，得从制度着手。”马敬仁认为，在没有条件建立外部制约机制的情况下，只能走内部制约之路。现在能做的，就是在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。

2001年，马敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委党校教授卞苏薇为首，成立了一个课题小组。

他们首先进行了大量调研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事务，然后按照大行业、大系统的原则，将这些公共事务划分为若干“职能块”，在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。

按照马敬仁的设想，政府的决策部门和执行部门不仅分工不同，同时也是有大小之分的。决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门，执行部门规模较小，职责则相对专业和独立。

决策部门和执行部门之间，以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系，监督部门则依此合同文本行使督察之职。

试点一度启动

2003年1月，广东省十届人大一次会议召开，时任深圳市长的于幼军在会上宣布，深圳即将成为中国惟一进行“行政三分制”试点的城市。

于幼军这样解释这一全新的政府架构：决策局只有决策权而没有执行权；执行局只有执行权而没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。