杨宜勇

目前中国的积极劳动力市场政策不具有普遍性，主要是针对城镇的四类人：一类是国有企业的下岗职工；二类是国有企业的失业人员；三类是国有企业关闭破产需要安置的人员；四类是享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。实际上受助人员大部分仍然是源自国有企业的下岗失业人员。其原因是沿袭计划经济时期形成的路径依赖。所以，未来中国积极的劳动力市场政策应该实现更大范围的公平，覆盖所有需要帮助的人群。因此，一方面应该覆盖城镇所有劳动者，在中国迈向工业化、城镇化和现代化的过程中，经济结构和社会结构的调整将不断加剧，结构性失业将是今后相当长一个时期以内难以避免的现象。因此，积极的劳动力市场政策除覆盖国有企业下岗失业人员以外，还应该惠及集体企业、私营企业和三资企业的下岗失业人员。除覆盖“4050”人员以外，还应该惠及失业的大学生、高中生和初中生。另一方面，应该覆盖农村劳动者。在中国，农民，特别是农民工是劳动力市场上的弱者。公共财政政策的阳光雨露应该普照到他们的身上。中国积极劳动力市场政策边际效应大幅度递减的现象就是其目标人群的排他性造成的。

未来劳动力市场政策的着力点是：

1.扩大就业总需求，前移积极劳动力市场政策的重心

从宏观层面上看，积极的劳动力市场政策指以促进就业为取向的宏观政策体系，即不仅要将就业作为经济增长的前提和经济运行的结果，而且要将其作为经济发展的基本目标，在产业结构和产业布局的调整以及经济增长方式和增长速度的确定等重要决策中，充分考虑各项措施的就业效应，将能否促进就业增长作为宏观经济决策的基本原则。“十一五”期间，从经济结构和企业结构的角度来看，为扩大就业需求，中国要大力发展劳动密集型产业和中小企业。当劳动力市场供求矛盾突出、失业压力较大时，各级政府要通过积极的就业投入政策和产业结构调整政策，促进劳动密集型产业的迅速发展，以提高经济增长的就业密度，并大力发展就业容量大、投入少、见效快的第三产业和民营企业。

2.深化体制改革，全面促进城乡劳动力市场一体化

推进建立全国统一劳动力市场。把促进农民劳动力转移就业作为就业工作的重要内容。目前城市里一方面有人没事干，另一方面有事没人干。通过积极的劳动力市场政策，在城镇内部并不能完全解决这一问题。而大量农村剩余劳动力可能填补一些城镇没有人干的岗位。因此，实现城乡劳动力市场一体化，加快劳动力流动很有必要。首先，要建立城乡统一的就业登记制度，这是一项基本不涉及利益关系调整的基础性工作，是一个阻力最小的突破口。在农村普遍建立就业登记制度，对农村剩余劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，并以登记失业人员的就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准，可以改善目前积极劳动力市场政策只关注城镇下岗失业人员的不合理状况，提高再就业工作的效率，促进社会公平。与此同时，要大力发展中心城镇，加快农村的城镇化进程；并主动适应城镇化发展的需要，积极推进户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革。

3.构建协商机制，全社会共同促进就业工作

改进积极劳动力市场政策的效率，必须通过政府、雇主和工会组织密切协作，协同促进就业工作。中国目前有再就业工作联系会议制度，但是仍然是政府唱主角。就业不仅要靠市场机制，还要有社会机制，要通过完善政府、雇主和工人(或者工会组织)三方协商机制全面促进就业，这也是和谐社会机制建设的重要内容。市场经济条件下的政府就业目标不是完全就业，而是充分就业。通过市场机制配置劳动力资源，使劳动力供给与需求趋于均衡的就业量就是充分就业量。充分就业是经济运行效率提高的重要保证。

4.减少就业歧视，增进劳动力市场的公平

在构建社会主义和谐社会过程中，关注并全面提高就业质量，缩小不同人口群体之间就业质量的差异，减少就业歧视，这对维持社会稳定、保证社会公正非常重要。国家要从厘清劳动力商品属性与劳动者的主人翁地位、劳动力市场的竞争性与稳定性、劳动力市场上的个人行为与组织行为三种关系的高度，尽快制定《公平就业法》、《劳动监察条例》、《劳动力市场管理条例》等相关配套法规。

5.树立普惠意识，加强对新增就业人口中弱势群体的关注和就业扶持

未来积极的就业政策应该由针对部分人群的特惠政策走向针对所有人群的普惠政策。在解决下岗失业人员再就业、农民工进城就业环境问题的同时，要加强对城镇新增就业群体就业问题的关注。要加强对长期待业人员的系统调查，以准确了解和判断其构成特征、就业状况、生活状况以及社会需求。重新定位劳动预备役制度，理顺失业登记、就业培训、职业介绍等就业服务与劳动预备役的衔接，清除强制性认证造成的就业门槛，发挥其提高劳动者就业技能、促进就业的作用。在制定和完善积极的就业政策时，要将长期待业的毕业学生和失地失业农民纳入政策体系之内。

6.以职业教育为重点，推动高中阶段教育的普及

加大人力资本投入，不断提高劳动力素质，是消除结构性失业和鼓励创业的不二途径。在城镇，逐步普及高中阶段教育是化解失业风险的重要手段。职业教育应成为高中阶段教育尤其是乡村高中阶段教育发展的重点，就业导向是其发展的重要原则。从实践来看，只有能够将劳动力市场需求与课程设置相结合的职业教育机构，才能得到很好的发展。因此，要加强行业协会和企业合作，建立职业教育与就业岗位需求之间的纽带，适应经济发展需求。推动教育和培训的地区合作，实现教育需求与教育资源、就业岗位供给与劳动力供给的有效配置。

7.密切关注国际市场，积极防范贸易摩擦对劳动密集型行业的负面影响

目前，我们在国际市场上具有比较优势、易引发贸易摩擦的行业大多是劳动密集型、吸纳人员就业多的关键行业。在当前严峻的就业形势下，这种国际贸易摩擦对就业产生的影响应当引起高度的重视。今后将我国的就业问题纳入整个世界经济的大环境中来考虑，全面认识加入WTO以后我国就业面临的机遇和挑战，在对外开放的经济环境中考虑就业问题。一要在制定各项促进就业和再就业政策时，充分考虑对外开放条件下的有利和不利因素，取利去弊。二是要采取稳健的汇率调整机制，将其对就业的负面影响降到最低。三要针对贸易摩擦和汇率变动等不确定性因素增加的情况，在全国特别是贸易摩擦集中的行业、地区建立相应的失业预警系统，密切关注贸易摩擦、汇率变动对有关行业的就业造成的影响，提出应对措施。

8.改进劳动统计，完善劳动力市场信息系统建设

我国的劳动统计系统应逐步按照国际通行的标准，规范我们的统计行为，包括指标设置、指标定义、调查方法以及数据的发布方法等。因此借鉴外国经验，改进我国现行的就业失业统计已势在必行。要尽快建立起有权威和信誉的全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度。要适应市场取向就业制度改革的需要，切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村剩余劳动力有序转移提供优良的信息服务。

9.健全国家劳动法律体系，依法改善劳动力市场

在“十一五”期间，中国要切实维护劳动者合法权益，以适时出台《促进就业法》、《社会保险法》和《劳动合同法》为重点，全面充实我国劳动力市场的法律框架，使之逐步完善。要利用各种媒体和手段，广泛宣传劳动就业法律法规，进一步强化用人单位的社会责任，建立企业劳动就业的诚信评价制度，促进劳动力市场主体自觉守法。要不断完善劳动关系三方协商机制，建立健全集体协商和集体合同制度。要努力改善农民进城就业环境。清理和取消针对农民进城就业等方面的不合理限制，完善针对农民工的就业服务。(杨宜勇：国家发改委经济研究所副所长、研究员)