政府转型的方向

★ 文/秋风

回首2008年，可谓大事不断：一方面，中国成功举办了奥运会，但另一方面，又出现了6月底的瓮安事件、8月的三聚氰胺事件、10月以来的各地出租车罢运潮。当然，更大的事件是中国经济出现明显衰退迹象，自11月以来，政府采取了一系列强劲措施，试图刺激经济增长。

在所有这些事件中，政府都是主角。政府做了很多事情，政府享受了荣耀，同时也面临考验。但如果稍加分析就会看出，这其实是一枚硬币的两面。

传统中国，在治理体系上一直存在“小政府”取向。这是前现代的国家的普遍特征。比如，作为基层权力机构的县政府，在明清两代，甚至“一人政府”亦曾出现。这样的政府，可以想象，除了征税和维持基本社会秩序之外，没有其他职能。

现代中国的历史即始于对政府的改造，晚清士大夫经历甲午之败终于意识到，中国要在由现代民族国家构成的世界上存在，就必须变成现代民族国家，其基本特征就是，拥有一个强政府，足以有效地执行法律、有效地动员资源。为此，士人设想，应当允许人民——主要是绅士——参与公共事务，使之成为公民，因此而与国家产生休戚与共之感，具有国民意识。由此而有了清末与民初的立宪努力，其核心乃在于建立国会及地方自治。

此一努力失败之后，在欧陆新思想影响下，知识分子心态急剧激进化，由此出现了具有强烈革命意识的政党，并建立了革命政府。这成为20年代之后中国政治的根本特征。不论是国民党、共产党，都试图利用政府权力对包括经济在内的社会结构、乃至于人的生活方式、价值观念进行全面改造，惟其程度和能力有别而已。其中特别重要的一个特征是，政府异常重视国家的经济制度安排与政府对经济过程的控制。

我们现在所看到的政党和政府，仍大体上保持着这个特征。当然，80年代之后，政府的目标大大地温和化了。尤其是在90年代以来，政府集中于在维护社会稳定的基础上追求经济的高速增长。原来用于改造社会的国家控制与动员体系，现在转而用于经济增长。这种体制既不同于欧美，也不同于东亚其他国家与地区，尽管有人经常把中国归入东亚模式。

正是这样的体制，部分地为经济高速增长创造了某些条件。毫无疑问，中国经济的真实增长，并未超出经济的经典解释：增长来自企业家能力的释放。不过，各级政府所采取的种种超常规的政策、做法，使中国经济表现出超常规的绩效，人们经常以“奇迹”来形容之。比如，政府维持着廉价的要素资源，政府为投资者、经营者创造良好的环境。很多人因为这一经济奇迹而赞扬政府的行为模式。

然而，如果说政府的行为模式促成了经济高速增长，那政府的行为模式同样也造成了严重问题。诸多群体性事件的形成，就与政府未能厘清其与企业的关系，存在极大关系。面对此次经济衰退，人们纷纷强调消费的重要性。但消费之所以受到抑制，与政府的政策导向有关；也与经济增长收益在整个社会的不均衡分配有关，而这同样与政府采取的增长导向的社会政策直接相关。

可以说，目前种种社会问题已经显示，政府需要转型，需要重新定位。简单地说，政府自身需要转变对治理责任与权力的认知，转型为一个“常态政府”。常态政府没有自己特定的实体性目标，相反，政府更多地是为人们体追求其目标提供一个法律框架和执行机制，为不同群体提供一个进行公共决策的平台。简而言之，常态政府的职能就是维护正义的社会秩序，以及向国民提供最基础的福利保障。

过去几年来，政府一直在试图转变职能，人们也提出了法治政府、服务型政府的理念，今年发生的种种社会现象似乎对政府转型提出了更为迫切的要求。政府当然可以关心经济增长，但政府首先应当关注正义；政府当然应当针对各种问题制定政策，但这政策应当由民意透过法定程序来决定。有了这样的政府，经济固然可以保持增长，而民众个人的价值、及其他社会价值也不会被忽略，社会方可维持平衡与发展。 ★