编者按：我国在全面建设小康社会的进程中，社会公共需求全面快速增长。在这个特定背景下，加快建立社会主义公共服务体制，是实现经济社会协调发展，建设和谐社会的内在要求。为此，要以科学发展观为指导，在加快完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制。中国（海南）改革发展研究院2006年7月8-9日在海口举办的“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”，围绕“公共服务体制的国际比较”、“公共需求变化与公共服务体制”、“公共服务体制与政府转型”等议题进行了深入的研讨。中国经济体制改革研究会会长、中国（海南）改革发展研究院院长高尚全特为此撰文： 

公共服务体制建设的核心是政府转型

在目前改革阶段，我认为，改革的难点、切入点和攻坚点应该是，在以人为本的科学发展观指导下，以公共服务体制建设为重点的政府转型，不断转变和优化政府职能，为公众提供基本而有保障的公共物品，使公共服务体制建设与政府转型之间形成良性循环。

一、我国公共服务体制改革有其现实迫切性

我国既是一个转轨大国，同时又是发展大国，转轨过程中的复杂性决定了建立公共服务体制具有其艰巨性和现实迫切性，需要比其它转轨国家付出更大的努力。

与市场化改革的进程相对比，目前我国公共服务体制的建设严重滞后，迫切需要改变。经过28年改革的不断推进，我国的经济总量已经位居世界第四，有些经济学家甚至在此基础上预测，在本世纪中期，我国的经济总量将名列世界前茅。但从另一个方面来看，经济高速增长的背后隐忧不少。撇开资源环境的约束不论，我国贫困人口目前仍有2000多万，且处于贫困边缘的人口有5000万以上，如果按照世界银行对于发展中国家制订的人均日消费低于1美元计算，我国贫困人口的比例高达30～40%。绝对贫困人口的减少和反复已经遇到了不可逾越的障碍，制度瓶颈制约着贫困人口生活状况的继续改善，如城乡“二元化”、非经济因素对收入差距的作用等。这种贫富差距过大一定程度上源于公共服务体制的缺失。发挥公共服务体制对优化分配和再分配过程中的作用，对于缓解以地区差距、城乡差距为主要标尺的贫富差距有很强的现实意义，关键是看其可能性和供给制度安排中主体积极性作用的发挥。

应该指出的是，从发展的角度来看，撇开我国庞大的人口数量，如果单纯用国际贸易中的比较优势理论来解释我国的国际竞争力，我国的生产力发展水平和经济基础已经有了很大提高，而上层建筑的制约效应比较明显。就社会总产品而言，应该说具备了为广大群众提供比以前更多、更好的公共产品的能力，去年我国的财政总收入已经超过3万亿元，近年来的增幅更是远超过GDP的增幅。但是，随着公共服务体制的变迁，公共服务的供给发生了缺位和一定程度的扭曲。如何将这种供给潜力转变为现实的有效供给，是这次研讨会议的重要议题之一。我认为，从公共产品的供给结构来看，应该体现以人为本的要求，优先解决广大群众的迫切需求，如就业、教育、医疗等。在解决这些问题的过程中，要注意短期问题解决与长期社会发展之间的均衡，进而从根本上促进公平与效率的统一。就公共服务体制建设而言，迫切需要政府转型，从经济建设性政府转变为公共服务型政府，使政府在提供公共服务方面形成良好的压力和动力机制。

二、公共服务体制改革的关键是政府转型

公共服务体制的建设主体是政府，政府转型对于对我国而言尤其重要。在公共服务体制中，政府发挥着关键性的作用，这与其公共职能的定位高度相关。各级政府如果不能充分体现民意，顺利进行职能转变，则公共服务体制很难建立和完善，为公众服务的积极性很可能为机构的私利所左右。

从国际角度来看，在不同的国家，政府在公共服务中占据的地位不同。在北欧一些国家，采用的“高工资、高税收、高福利”的公共产品供给体制，为居民提供了从摇篮到坟墓的基本保证，主要通过政府财政支出来实现这个功能，更多地体现了公平；与之相反的是，在国际竞争中居于领先地位的美国则更多采用市场化的办法。美国近年来对社会福利制度进行了调整，社会保障资金的很大部分通过资本市场进行运作，比较稳定的收益率总体上保证了基本公共产品的供应，但是两极分化极其明显。从总体而言，一项统计表明，在发达国家，随着“福利国家”的建立和新公共管理运动的开展，政府支出中的社会保障支出占政府总支出的比重高达1/3到1/2，与我国目前经济建设性支出占比极高形成明显的反差。

从我国的国情出发，在我国人均收入偏低、分配严重不均、资本市场等发展很不完善的情况下，公共服务体制建设的主体只能是政府。我国提供公共服务的其它主体的发育和成长的基础远没有很好地建立，自下而上的民主建设和利益诉求和表达机制受到严重局限。因而奢望非政府部门利用市场机制的作用解决公共品的供应问题无疑很不现实，在目前情况下只会加剧其复杂性，进而无助于问题的根本解决。

我国政府在公共服务体制中的主导地位决定了政府在公共服务中的“强势”作用，而不是对市场在这方面的“拾遗补缺”。这里需要强调指出的是，前面提到的贫困人口数量减少问题，并不意味着完全是市场化改革过程本身所带来，只要继续市场化就可以完全解决，政府在背后的推动作用极其明显，如各种类型的扶贫计划、西部大开发等等。在推动公共服务体制建设过程中，政府需要利用市场机制的作用，而不能简单地将公共物品供给推向市场，造成政府职能定位的紊乱。出于问责制、透明化、执行力等方面的考虑，政府除了规范推动民间组织在公共服务体制中发挥作用以外，必须加快其职能转变，积极推动行政管理体制改革，并在这方面取得重要突破。

三、在新时期必须毫不动摇地推进以政府转型为重点的改革攻坚

改革很少是一帆风顺的，特别我们目前已进入重大利益调整的时期。对于改革存有各种争论中的民意释放是顺利推进改革的动力源泉。在新的历史时期，中央充分顺应民意，审时度势，对改革的态度十分坚决，消除了国内外各界对改革的疑虑。如胡锦涛总书记3月6日在上海代表团中的讲话中明确指出，要毫不动摇地坚持改革的方向，坚定改革的信心和决心；坚持改革的科学性与协调性；坚持改革的普惠性，改革成果要惠及全体人民。温家宝总理也指出，前进尽管有困难，但不能停顿，倒退没有出路。与之相联系，在今年的政府工作报告中，“改革”字眼出现了多达83次，提及“体制”的29处，无一不与“改革”紧密相连。

突出政府转型为重点的行政管理体制改革是新时期改革的一个重要特点。中央过去的改革集中在经济体制领域，但改革到了深处，必然涉及政府行政体制改革。各项艰巨的改革任务都与政府职能转变有密切关系。政府职能不转变，各项改革就很难继续推进。政府行政管理体制改革已经成为改革的中心环节。中央“十一五”《规划》指出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。要通过推进行政管理体制改革，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

围绕公共服务体制建设和政府转型，我认为，当前行政管理体制改革的重点有以下几个方面：一是加快政府职能转变。合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，解决政府职能越位、缺位、错位的问题，把政府职能切实转到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来。二是深化政府机构改革，建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运作高效、监督有力”的行政管理体制，从而发挥政府在公共服务体系中的关键性作用。三是健全科学民主决策机制，推进行政管理决策科学化、民主化，使改革的成果惠及广大群众。四是加快推进法治建设，全面推进依法行政，完善行政管理权力的监督机制，强化对决策和执行等环节的监督，建立按科学发展观要求的政绩考评制度，从而在更广和更深的层面上推动“有限政府”基础上“公共服务型”政府的形成和完善。(高尚全)