西部实现“不开发的发展”之策：建立科学合理的生态补偿机制

（一）转变观念，用法律制度来保证西部老百姓的生存权和发展权

在观念上首先必须抛弃传统的生态无价的观念，明确生态系统的资本价值。中央及东部地区要认识到，经济发达地区对相对贫困地区的补给，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益回归。国家为了保护生态环境，限制西部许多地方的开发利用，这种限制阻碍了西部生态资源这一生产要素遵循价值规律在市场上的自由流转，因而决定了西部地区产业的利润率一般要低于东部及发达地区产业。如此看来，西部地区收益偏低缘于其为国家生态环境安全作出了贡献。因此，对西部生态补偿不是支援的问题，而是责任和义务的问题，是一种社会分工和利益互补。

建议：（１）将“西部生态补偿机制”置于国家战略的地位来考虑。西部是整个国家的西部，生态补偿不仅是对西部补偿，也是对全国资源环境的整体补偿；不仅是环境问题，也是政治问题。（２）将生态补偿机制从政策层面上升到法律层面。生存权和发展权是人的首要基本权利，是人的其他权利的基础，没有生存权，任何其他权利都失去意义。生态补偿机制是个法律问题，如果只当政策问题，起不了作用。因此，尽早在国家层面出台一部生态补偿法，用法律制度来保证老百姓的生存权和发展权。

（二）保持政策的稳定性，建立生态补偿长效机制

第一步：继续推进退耕还林工程，尤其要扩大重要江河流域所涉区域的实施范围，将退耕还林的补助期限延长到２０年左右。今后再安排退耕还林计划项目时，补贴政策和项目应进一步向生态脆弱的西部省区倾斜，防止补贴资金撒胡椒面。第二步：将政策转化为制度，只有当工业化发展到农民离开土地能生存时才能中止这项政策。

（二）建立有利于生态保护的财政转移支付制度

１．在财政转移支付项目中增加生态补偿科目。制度上，中国财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约３０项，其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一强，但没有专设生态补偿科目。建议在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域恢复补偿等。

２． 建立“资金横向转移”补偿模式。富裕地区直接向贫困地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，来实现地区间公共服务水平的均衡。在这方面，我国可以借鉴德国的做法。在德国，横向转移支付基金由两种资金组成：（１）增值税由州分享部分的１／４；（２）财政富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金。我国横向转移支付可以考虑建立区际生态转移支付基金。支付基金的运作模式须要由相关地方政府共同推动，并采取市场化运作基金的方式。

（三）科学量化补偿标准

在制定生态补偿标准时，欧盟广泛采用“机会成本法”，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。另一个可以借鉴的例子是美国的退耕补偿政策。虽然美国退耕项目的补偿资金全部由政府提供，但政府并不统一规定一个补偿标准，而只是首先根据其所确立的实现森林多功能目标，建立了“环境效益指数”和“根据土壤特点经过调整的租金率”这两个评价体系，用于估算能够基本反映各地实际情况的租金率。然后，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率（即补偿标准）。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的结果，化解了许多潜在的矛盾。

根据我国地区差异性，补偿标准在区域之间也应有一定的差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就设定一个范围区间。为此，制定科学生态补偿标准有如下两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本（即由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权）来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，建议政府在近期根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。

另外，在制定补偿标准时还应综合考虑各方面因素。我国“退还工程”的补偿虽然解决了部分西部地区居民的生活问题，但与瑞典等发达国家对退耕造林实行５０％的补助率相差甚远。建议在调整补偿标准时应考虑以下三个因素：（１）要考虑通货膨胀的因素。现有退耕还林工程项目区每亩补贴５０元的种苗及造林费，这是１９９９年确定的，近年来物价攀升，种苗及造林成本不断攀升。据林业部门测算，西北地区实际造林成本平均为每亩３００元左右，其中，仅苗木费一项平均就达１５０元左右。建议将实物补偿、货币补偿与物价变动因素联系起来。（２）国家对生态公益林的补偿要考虑原始投资成本。从材林培育的投入产出分析：从最初整地造林到进入中成林期，基本属于无产出的投入期；进入中成林期后到成熟林期，为产出期，即对投资者的投资回报期。这一时期，从开始间伐到全部伐完为止，投资者可根据采伐方式不同逐年或一次性地取得投资回报，以收回其全部原始投资并获取投资利润。生态公益林建设则不然。国家明确规定，生态公益林禁止经营性采伐，因此无论是现有中幼林或中成熟林、用材林或经济林，一旦被划定为国家生态公益林，即意味着投资者必须改变其原有的经营目的，并无法从林木经营中收回投资成本和取得经营利润，鉴此，国家补偿额应包括原始投资成本。（３）要考虑林地产权及土地价值。西部生态林一旦成林后，国家在逐步将重要生态公益林林区收归国有时，应该考虑林地的产权问题及土地价值，切实解决农民在林地被收购后的生存基础问题。