建立生态补偿机制 实现西部“不开发的发展”
■专家建言■董小君
西部的两难抉择：要温饱还是要环保
西部地区是全国的“百水之源”，风沙源头，是我国重要的生态屏障区，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，对维护国家生态环境安全发挥了决定性的作用。但另一方面，由于生态服务的提供者与生态服务的受益者在地理范围上的不对应，生态环境具有公共物品性质，导致生态服务提供者无法得到合理补偿，存在着搭便车的现象，生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来。由于长期过度开发，西部生态处于快速退化状态，全国一半以上的生态脆弱县集中在西部地区。为了保护西部地区脆弱的生态环境，我国“十一五”规划将西部许多地方列入国家限制和禁止开发区。
由于西部兼具生态功能区和欠发达地区的二重性，老百姓要致富自然要利用本地资源优势，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。
结构性政策缺位：现有西部生态补偿机制存在的主要问题
先看责任主体：以“部门主导”的政策设计，导致责任主体不明确。生态补偿是区域补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩，目前中国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上成为了部门补偿，这导致了补偿不到位，从而造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，农牧民得到的补偿少；二是物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式转换补偿少，没有建立长效机制，变输血功能为造血功能；三是直接向生态建设补偿多（如栽树），相应的经济发展、扶贫结构调整不足。
再看补偿方式：以“项目工程”的补偿方式，导致政策缺乏长期性和稳定性。我国最有影响的生态补偿政策就是“退还工程”，但是“退耕还林”、“退牧还草”的补助都有５－８年的期限，期限内老百姓全靠补助生存，如内蒙古２００６年完成退耕还林面积约３５６０万亩，农牧民每亩退耕地年补贴１６０元，增收幅度６０元左右。退耕还林补贴已成为这个国家级贫困县农牧民收入的主要来源之一。２００７年，首批退耕还林项目补贴政策到期，而眼下生态林、经济林大多没进入收益期。期满后怎么办？国家转移支付只是对公务员的，并没有将老百姓考虑进去，地方财力有限，肯定拿不出这笔钱解决老百姓生存问题。西部地方政府担心，当政策实施期结束后，如果没有很好的补偿机制，农牧民为了生存，不可避免地会又展开新一轮的生态破坏。去年环保总局到西部搞调研，地方坚决反对取消此政策，地方政府表示，如果停止此政策，他们不能保证老百姓不乱砍乱挖。
三看补偿标准：“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致了“过度补偿”现象，而在另一些地区却是“低补偿”，有的甚至出现“踩空”现象。如在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿。以甘肃天祝县为例，生态公益林补偿从２０００年开始实施，目前有４１．６万亩生态公益林得到补偿，但仍有１２万亩得不到补偿。主要原因是这部分林地属灌木林，不属于国家认可的生态公益林，但从祁连山水源涵养的实际功能出发，灌木林也是生态公益林重要的组成部分。西部地区由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，应充分考虑地区之间的差异。由于补偿标准偏低，达不到补偿的目的。相关研究表明生态公益林有形产品经济价值和生态效益价值之比为 １９．３，而目前生态公益林补贴标准是每亩５元，远低于林地所产生的经济效益。有关专家估测经济林每年平均产出为３６元／亩，在西部许多地方，山林是山民全部的生活来源，一年几十元的补助受益显然难以满足他们的起码生活需要。
四看融资渠道：只有纵向转移支付，而无利益相关者的横向转移支付。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。目前，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。
五看生态环境产权：由于产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。现有的生态补偿机制有一个难以突破的技术难题，即如何界定生态环境产权，以明确生态效益的提供者和受益者？尽管目前中央确立了“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的补偿原则，但涉及到具体补偿行为时，难以确定生态效益的提供者、受益者，特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。像黄河、长江这样的河流流经好几个省，处于流域中间的省，是一些省的上游，同时也是另外省的下游，这样的情况怎样算？云南有的河流效益到国外去了，三江流到缅甸、越南，又如何补偿？云南与周边省一直有争议，人人都说是生态效益的提供者。
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