2008年，是国务院总理温家宝所称“最困难的一年”，2月的冰雪灾害、5月的汶川地震、6月底的瓮安事件、9月的三聚氰胺事件、重庆出租车罢工等社会事件爆发的同时，席卷全球的金融风暴和由此引发的中国经济风险使得这一年具备了多种危机交织并存的色彩。但另一方面，危机的压力，也使得各方面尤其是政府执政理念和治理方式出现了变革和进步。

除了天灾之外，一系列大事之所以发生，与30年改革开放进入深水区、以及政治社会治理模式、经济增长模式、社会分配不公等问题的积累有诸多关系。无论如何，一场旨在使得社会更加公平、发展模式更加科学、社会治理更加公开、透明、高效的变革将成为一段时间内的主旋律。事实上，不管是还地权于民并致力于破除城乡二元体制，还是经济结构的调整，还是加大反腐力度本身，都昭示着迫切的改革意愿。

本刊将从危机处理中的地方政府入手，去考察危机中的政府行为。在一些危机中，地方政府怎么处理、化解这些危机，进而改革执政方式，从而使得社会更良好的运行。在危机中寻找转机，不但是地方政府的自觉，也是中国30年改革开放之后进一步前进的动力之所在。

大地震：政府青涩对接NGO

大地震中的志愿者大潮，也许标志了中国公民社会的发端，但志愿者与政府在地震救援和重建中的青涩对接和磨合，也提出了新的课题

★ 本刊记者/陈晓舒(发自四川绵阳)

2008年5月12日14：28分，大地震发生。不久，绵阳市委书记谭力站在市委大楼——火炬大厦前分配任务。共青团绵阳市委书记廖雪梅马上赶过来。

交通局的立马去疏通交通；公安局安排人手维护秩序、疏散群众；建设局赶紧去查看房屋倒塌情况……所有部门都安排到任务，不是“重要部门”的团委却没有领到活。

那时，还没有人意识到，各地志愿者已经开始赶往灾区。很快，主管志愿者工作的团委对各种新形式的志愿者及组织开始感到“应付不过来”。

“来了这么多志愿者，没有人协调他们，肯定会乱套”

绵阳市团委总共就10个工作人员。12日傍晚，市委安排机关干部进北川救援，问到团委：“能够去几个人？”

廖雪梅不假思索：“我们能去50个人。”安排的干部很吃惊：“团委有这么多人吗？”廖雪梅说：“我们有志愿者。”

这时，廖雪梅还没有顾及到开始从四面八方涌来的民间志愿者，而是想动用团委的力量自己去组织志愿者。

她带着工作人员跑到绵阳医科学校。所有学生都在操场上避震，廖雪梅搬来一张桌子，冲着操场大声喊话：“现在从各县过来很多伤员，需要我们这些有专业技能的同学去接救，谁愿意当志愿者就来这里报名。”

一时间，无数学生涌过来，团市委工作人员简单登记了学生的资料，将排在前头的150个学生拉到火炬大厦前。进行简单的动员之后，廖雪梅将这些志愿者分配到各个医院。留下一部分志愿者等着进北川救援。

13日北川道路抢通。廖雪梅带着志愿者进入北川，抵达北川中学的救灾指挥部。这时，北川县团委书记马晓燕正带着一部分灾民撤离到绵阳九洲体育馆。

共青团北川县委总共有3人编制，事实上只有两人在岗。马晓燕告诉《中国新闻周刊》：“也顾不上其他来帮忙的了，自己赶紧扑进去救人。”

廖雪梅说：“先进来救援的人大多束手无策，消防官兵手中没有重型器械，同样也没有办法，机关干部更只能做些精神抚慰，帮忙发放一些物质。”

13日下午，北川县城的大喇叭开始通知：“群众、无关人员和非专业人员撤离现场。”廖雪梅告诉《中国新闻周刊》：“当时我们组织志愿者抢险也不是很有经验，也只能撤离，避免在那里拥堵。”

回到绵阳市，团市委工作人员告诉廖雪梅两个消息：“大量的受灾群众已经涌向绵阳，现在都被安顿在九洲体育馆。”“全国各地来了很多志愿者。”

廖雪梅第一反应是：“志愿者和团委是联系在一起的。来了这么多志愿者，没有人组织他们，协调他们，肯定会乱套。”

她向自己的工作人员提出要接待外来志愿者：“这不是领导布置的任务，也没有人顾得过来。但我们应该不讲价钱把这件事情承担起来。”

马上就有人提出异议：“书记，我们忙不过来。”光是九洲体育馆里的灾民区，团市委就要负责两个，五六百人需要挨个去登记造册，这就得用五六个人。各个医院的志愿者还需要团市委的其他人去协调。

廖雪梅劝导工作人员：“你们要有高度的敏感性，这么多人过来，没有人去组织他们，接待他们，给他们搭建一个工作平台，有些志愿者来了情绪很激动，是要出事的。他们会说，我们来了怎么都没事干，就要说到我们绵阳市的抗震救灾的服务机制。”

而当时的情况是，许多志愿者到了灾区不知道该做些什么，绵阳市政府也确实需要人手帮忙。

“青涩”对接

廖雪梅让工作人员简单拉一横幅“共青团绵阳市志愿者服务点”。摆一张桌子，安排一个人，放一摞登记表。同样，在绵阳下属的各县市建立九个志愿者服务点，各大医院也建立简单的服务点。

廖雪梅还亲自到广播台、电视台呼吁来绵阳的志愿者到服务点登记。13日晚8时，共青团四川省委也发出《关于抗震救灾援助灾区的倡议书》，倡议“四川全省青年以及社会各界爱心人士向灾区人民伸出关爱之手”。

对接外来志愿者的工作开始有步骤进行。先是自愿者登记姓名、特长、年龄，个人志愿者登记完了，在一边等待分配工作。团队自愿者根据他们的特长马上进行对接。

廖雪梅告诉《中国新闻周刊》：“西安户外拓展运动团体来了5个人，全身上下装备齐全，说他们能进去救人，我就马上联系抗震救灾指挥部，给他们开路条，说清楚到北川找谁报到，然后联系志愿车，马上把他们拉到北川。”

从14日开始，进入北川就需要绵阳市抗震救灾指挥部的路条。很多个人志愿者来到绵阳并没有和团市委联系登记，而是直接去了北川，结果被挡在外面，不得不折回火炬大厦登记，索取路条。

也是这一天，马晓燕在九洲体育馆组织了熟悉地形的北川志愿者返回北川。为不熟悉地形的外来消防部队、地震救援队伍带路。

从这一天开始，已经有无数志愿者进入北川进行抢险工作。“那段时间到北川有登记的志愿者有6000多人，绝大多数是80后。”同样也是80后的马晓燕告诉《中国新闻周刊》。

怎么去协调这些外来志愿者成为她的工作重点。马晓燕将有登记的志愿者简单分为救援、医疗、心理辅导、清洁、物资供应协调、卫生防御、宣传摄影等组别。各组又分成若干小组。每个小组再划分为若干小队，选出一名带队人。

当然，大多数志愿者更愿意从事救援的志愿服务。有一个志愿者找到马晓燕，说自己有特殊功能——鼻子闻得到，可以进行救援。遇到这种情况，马晓燕不得扯开嗓子劝说：“到灾区来干什么都是一样的。”

而在绵阳的志愿者服务点，着急进北川进行救援的志愿者将服务点的桌子掀翻了好几次。一个湖北来的志愿者拍着桌子冲团市委的工作人员嚷嚷：“我们是来救人的。这么长时间都不帮我们联系，你们的效率也太低了。这边晚一分钟，里面就少一个人。”

手忙脚乱的团市委工作人员，不得不抽身协调这些志愿者。为了提高工作效率，团市委工作人员打出两份《志愿者工作宣传资料》，告诉志愿者：不要冲动、理智对待，能够做什么和最好不做的事情。

廖雪梅现在想起来都觉得后怕：“最后统计的结果是，那段时间来绵阳的志愿者有10万人，灾民也就10万人，相比之下，我们工作人员只有10人。”

艰苦的磨合

九洲体育馆外，救灾物资堆得像山一样高，这些物资的发放由政府工作人员负责。许多志愿者替灾民过来求情，能不能拿一床被子，也往往产生矛盾。

北川县团委工作人员李沙负责在九洲体育馆安抚灾民。她告诉《中国新闻周刊》：“我们经常会因为一块面包和灾民、志愿者吵起来。工作人员很多都被骂哭了，团市委的工作人员还差点和志愿者打起来。”

6月份，一个外来的团队志愿者和团市委工作人员对接工作也产生了矛盾。之前这个团队要进北川救人，团市委不肯放行，最终他们是自己进去服务的。

返回后，他们希望能拿到志愿服务的标识和证明，团市委工作人员称标识已经全部发放完。该团队志愿者称工作人员的态度极其恶劣，双方冲突起来。团市委的工作人员被打伤了头部。此后的争吵变得更加激烈。团市委受伤工作人员的父母对这群志愿者说：“像你们这样的志愿者我们不欢迎，哪里的回哪里去。”

这个志愿团体在北川做了很多服务，最后在政府部门这边吃了闭门羹。他们不服气，找到了廖雪梅，要求：一必须给他们道歉，并且明确答复，他们在这工作是不是不被欢迎的？二给他们全体志愿者发志愿标示；三由团市委书记给他们签志愿服务证明。

起初双方谁也不肯让步。廖雪梅喊来特警，志愿者们不得不让步。其中一个志愿者在廖雪梅的笔记本上签写道：“我们只会被摧毁，永远不会被征服。一起都会好起来。”

像这样的情况，廖雪梅遇见的不止一次。有个外来志愿者在绵阳集结了一个20多人的团队到九洲体育馆服务，自己管理物资，也帮灾民搞募捐。

“政府的规定是，救灾物资必须指挥部统一分配，募捐必须经民政部批准，不然不能随便募捐。”廖雪梅说。结果这一队志愿者被警察、民政局，各个机关反复盘查。

志愿者希望团市委能够理解他们的工作：为灾民做事，好几天没有休息，没有功劳也有苦劳；募捐的钱全是给灾民的，为什么违规，凭什么把我们赶走。

这一场争执持续了五六个小时。廖雪梅说：“沟通了三个小时也没有结果，我就先离开了，最后一直到晚上零点，都没有争执完。”

5月底到达绵阳，一直服务至今的“中国心”领队高思发告诉《中国新闻周刊》：“我们募捐的物资都会自己发放到灾民手中。如果通过团县委，他们放到下一级单位，在一级一级往下放，最后放哪谁也不知道。”

对于之前不敢涉及募捐，高思发也想通了：“一开始也不敢接受现金资助，因为怕审查起来，说不清。万一说我们利用捐助自己赚钱呢。现在心里坦荡荡，又是为老百姓做事，不害怕了。”

“我们并不想抢占政府的工作”

5月29日，共青团绵阳市委下发《唐家山堰塞湖排险告志愿者书》，希望“志愿者不要盲目行动，外地志愿者最好尽快返乡。”6月3日，又下发《致志愿者书》，称“抗震救灾工作重点转移到恢复生产、灾后重建上，需要能长期扎根绵阳工作、专业化的建设队伍……不论是当前的物质条件，还是救灾形势，都不宜过多群众进入绵阳。”

随着救援工作的结束和政府部门的疏导，大批外来志愿者退出了绵阳市。北川重建办团委副书记李晓光告诉《中国新闻周刊》：“现在外地志愿者以募集物资、帮扶、心理援助为主，只有四五支队伍留下来。主要是以本地的青年突击队为主，有近50支，这些都是各县市自己组织的。”

“中国心”就是以募集物资为主的志愿团队。总领队高思发5月底从新疆赶回绵阳，落户绵阳市安县花垓镇，把自己房子当作货仓来使用，每天带着自己的队员奔波到灾情最重的村落，进行物资发放。

“物资捐赠都是我们经过实地调查。这个地方确实需要这些物资，然后和村干部联系，我们亲自将物资发放到灾民手中。”高思发说。许多费用是他和另外一个领队刘剑峰个人垫付的。

在高思发看来，民间志愿者考虑问题的出发点往往和政府是不一样的。平时不需要打太多交道，各做各的工作。

在北川团县委，李晓光指着一包物品告诉《中国新闻周刊》：“这是我们下乡组织的一个实现学生心愿的活动。这些都是别人送给学生的礼物，但是路途遥远，把这袋东西送过去，运费都比这袋礼物都贵。”

李晓光说：“像这种情况，就需要志愿者帮忙。”而高思发笑称：“他们找了我们‘中国心’，他们没钱送过去，我们哪来的钱？”

高思发更愿意发放一些有实际用途的物资：“灾区过冬特别冷，我们送棉被、军大衣，比那些小礼物手套要实际，我们不想做一些形式主义。”对于那些更多依靠政府的志愿团体，“中国心”领队刘剑峰告诉《中国新闻周刊》：“同他们联系不多，每人的理念不一样。”

当然，也有一些志愿团体并不认同这种观点。北京富平学校是一个NGO组织，负责人王忠平告诉《中国新闻周刊》：“没有和政府合作，志愿服务不能长久。”

北京富平学校10月份成功地将政府和企业拉到一起合作，在绵阳市下属的县级市江油市开展长期的社区服务志愿项目。王忠平说：“现在志愿者进入灾区服务很难被通过，需要有很好的资源。”

王忠平称他们遇见了愿意接纳他们的好官员，也就是对接这个项目的江油市团委副书记曾松亭。

曾松亭向《中国新闻周刊》坦言：“NGO组织是肯定要参与社会事务的，政府只能引导、鼓励、支持、服务，不能提管理。”

参与这项志愿服务的企业拜耳集团的负责人曾慧敏也表示：“我们进行志愿服务只是做政府想做却做不到的事情，并不想抢占政府的工作。”

令人回味的一幕是：在拜耳公司的一位高管考察“拜耳博爱计划”时，曾松亭对他说：“其实事情是你们做的，最后光环都戴到我们头上来了。”那位高管回应：“你很厚道。” ★