保证人口城镇化进程的科学、有序与和谐

“积分制”管理:户籍改革和流动人口市民化新思路

●摘要

积分制管理以积分而不是以户口为标准,从而将教育、就业、社保、医疗等公共服务与户口脱钩。这一制度创新不仅能够缩小流动人口和户籍人口在教育、就业、社会福利等方面的差别,创造一种新的户籍改革和流动人口市民化的思路；更深远的意义在于改变了城市对流动人口的选择方式:即从集体排斥向个体选择转变。

2010年中央一号文件强调要采取有效措施推进城镇化,让符合条件的农民工进城。中共广东省委、省政府将在全省推介的中山市流动人口“积分制”管理办法(以下简称积分制管理)符合中央一号文件的精神,是贯彻实践中央一号文件精神的制度准备,是引导进城农民工“软着陆”的科学机制。

通过累计积分,依据积分量提供相应的基本公共服务和城市入籍服务

最近,广东省委书记汪洋同志在省委十届六次会议上提出要大力推进城市化进程。要完善大城市的落户政策,放宽、改变中小城市落户条件,打通农民工进城务工的城市瓶颈。科学制定农民工落户政策,探索推广中山农民工积分制管理等做法,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。上月公布的《中共广东省委广东省人民政府关于实施扩大内需战略的决定》明确指出:“探索推广采取‘积分制’等办法,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”

中山市流动人口积分制管理制度,借鉴和参考国际人口迁移积分制管理的经验,遵循目的性、科学性、系统性、可操作性、权利与义务对等、低成本等基本原则,综合考虑中山城市经济社会发展实力和流动人口各个方面特点的基础上,以服务与管理流动人口为目的,采用定性与定量相结合的方法,构造指标体系与确定指标分值,编制积分表。积分制管理具有“简便明晰,通俗易懂,操作方便,管理灵活”的基本特点,通过累计积分进行科学计量,依据积分量为进城农民工提供相应水平的基本公共服务和城市入籍服务。

积分制管理让进城农民工“进得城、呆得住、扎得根”

农民工尤其是80后、90后为代表的新生代农民工,越来越渴望进入、融入城市社会,享受现代城市文明,同时对自身的权益保护和社会的公平公正越来越敏感。积分制管理回应他们的合理呼唤,打破长期以来把户口作为社会福利分配依据的制度安排,设计一套新标准作为流动人口享受城市基本公共服务的根据。它根据地方政府的人才需求和财政承受能力,综合考虑流动人口在城镇当地的连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记,累积达到一定积分额度即可申请享受相应水平的公共服务。积分制管理的指标体现“跳起来可及”和公平公正的原则,不但遵纪守法如积极工作、按时纳税可积分,连尽公民社会责任如做义工、献血也可加分。该制度保护着进城农民工包括就业、培训、社会保障、住房、文化、子女入学等方面的合法权益；导引着进城农民工融入城市生活与城市社会———“进得城、呆得住、扎得根”。

新的户籍改革和流动人口市民化思路,新的城市对流动人口选择方式

积分制管理在农村和城市之间搭起了桥梁,建立了进入和退出机制,同时有利于建设社会主义新农村和城镇化两方面的推进。

首先,积分制管理具有鲜明的城市化规范导向性。流动人口为实现享受基本公共服务或入户的目的,必须达到规定的分数。在利益导向机制的作用下,流动人口必然会对照积分指标及分值,有针对性地提高自身整体素质(如学历、技能),为社会作出更多贡献(如投资纳税、志愿服务、慈善捐赠)。同时,在负分指标的约束下,促使流动人口不断提高遵纪守法、诚实守信的观念和意识,有效减少流动人口的违法犯罪行为。

其次,积分制管理有利于引导流动人口主动接受城市社会管理。流动人口被动管理、积极性不高,而政府的行政管理成本过高等问题一直没有得到解决。积分制管理通过利益导向机制的正确引导,使流动人口实现从“被动接受管理”到“主动接受管理”的转变,真正做到以服务促管理,寓管理于服务之中,管理与服务并重。

第三,积分制管理以积分为标准,而不是以户口为标准,从而将教育、就业、社保、医疗等公共服务与户口脱钩。这一制度创新不仅能够缩小流动人口和户籍人口在教育、就业、社会福利等方面的差别,创造一种新的户籍改革和流动人口市民化的思路；更深远的意义在于改变了城市对流动人口的选择方式:即从集体排斥向个体选择转变。过去福利分配主要以户口为标准,从而将不具有本地户口身份的流动人口集体排斥在外；积分制则只关注个人积分结果(即个人条件),并不一味以户口身份为标准,非本地户籍人口只要积分足够高一样可以享受与户籍人口同等待遇甚至入户。中山市流动人口积分制管理与优化中山市的人口发展目标是一致的:累计积分的方式,保证人口机械增长的数量有科学的控制；“高素质、高得分”的计分方法可以有利于促进中山市社会经济发展的各类急需人才引进,提高中山市的人口素质,优化人口结构。

第四,积分制管理有利于农民工在保护合理权益条件下的城乡之间灵活进退。进城农民工或流动人口群体并不全是以入户为目的,有的只是打工,积分制管理有利于进城农民工保护合理权益,并不妨碍他们把得益带回农村；在农村和城市之间作出理性选择。

积分制管理既是地方政府贯彻实践中央一号文件精神,以人为本,尽力而为,切实为流动人口提供服务的体现；又是实事求是,量力而行,务实创新的标志。它的目的实质是保证人口城镇化进程的科学、有序与和谐。(广东省社会科学院研究员郑梓桢)