10.把促进经济发展与政府职能转变结合起来

一个地区的经济发展不仅需要良好的机遇和资源条件，而且需要能充分利用良好机遇和条件的主体（既包括作为经济主体的企业和个人，也包括社会中间组织和地方政府）。西部大开发为西部发展提供了机遇，丰富的资源为经济发展提供了物质基础，但在大开发启动之时，西部地区却缺乏大量的能适应市场经济环境的经济主体，其中地方政府对市场主体的形成和市场体系的完善起着决定作用。西部地区地方政府职能转变滞缓，与市场经济发展的要求不相适应，这是西部经济发展落后的重要原因之一。

西部大开发为地方政府经济职能转变提供了机遇，也对转变地方政府经济职能提出了迫切要求。西部各地方政府均把转变政府职能作为政府工作的重要任务，充分利用全国制度创新的规模优势和成功经验，结合本地区特点，在推动市场化改革的进程中不断提高政府对市场经济的适应能力，在对地区经济发展的积极推动中努力形成有利于经济发展的政企关系，使地方政府成为西部地区实现大发展的必要条件和推动力量。西部大开发以来，政府的行政效率大大提高，2005～2006年，公务员人均GDP由101.74万元提高到114.74万元，增长12.7%。此外在基础设施建设、社会保障与开发式扶贫等公共品与公共服务及在防灾救灾等社会应急救助方面发挥着越来越重要的作用。

（二）西部大开发中需要解决的一些问题

西部大开发虽然已取得阶段性成就，在经济总量上扭转了东西部之间经济差距进一步拉大的态势，在建设山川秀美的新西部目标上有序推进并获得显著成效。但也应当清醒地认识到：长期落后所带来的体制、观念上的落后不可能在短时间内解决，发展的鸿沟也不可能在短时间内填平，在一定时期内西部地区还必须承受经济转轨、社会转型所带来的痛苦。

对于现阶段西部大开发所面临的具体问题，我们在《中国西部经济发展报告（2008）》中曾有比较详细的论述，其中提出的西部经济发展亟待解决的6个深层次矛盾依然是当前及未来西部大开发中需要面对和解决的。除此之外，2008～2009年国内外经济形势的变化，使得西部经济发展又面临着以下几个急需关注和解决的问题。

1.在金融危机影响下西部经济增长的不确定性加大

2007年开始的席卷全球的金融危机对中国经济的影响正在加深，2008年中国经济增速逐季下降，其中增速下降引致对资源需求量和资源价格下滑，对西部经济增长产生重大影响。虽然由于西部地区灾后重建引起内需扩大和特色产业发展，在较大程度上降低了经济危机的影响，但也要认识到，在经济危机影响不断扩大之时，经济发展的不确定性加大，作为后发地区，西部地区应对金融危机的能力更弱。国家发改委副主任杜鹰指出：“在国际金融危机的影响下，西部地区产业结构比较单一，地方财力薄弱，还要承受劳动力市场不景气带来的农民工返乡就业压力。因此，从某种意义上讲，西部地区应对金融危机的回旋能力弱于东部地区；从整个周期看，西部地区应对金融危机面临的困难将更加突出，付出的努力会更加艰辛。”西部开发司综合处：《国家发展改革委杜鹰副主任出席陕西省实施西部大开发战略座谈会并讲话》，西部开发网，2009年4月8日。

2.东西互动面临新困难

西部大开发十年来，东西互动取得了明显成效，但还存在许多亟须解决的问题。首先是政府观念问题。与中央政府大力推动相比，地方政府对东西互动的积极性显然较弱，东部一些地方政府认为企业西进是经济资源和财富的流失，会影响本地的经济发展，因而推动力度不够，更多的是把东西互动视为政治任务或扶贫措施；而西部一些地方政府缺乏根据市场经济规律承接东部企业转移的意识和能力，没有充分研究在东西互动中实现“你赚钱、我发展”的双赢策略，办事效率较低，服务意识不强，政策不能保持连续和稳定，还存在着地方保护、市场封闭等倾向，不利于生产要素的跨区域合理流动。其次是产业结构问题。一些地方片面追求引资规模，不按规划盲目布局建设项目，产业结构不合理。《瞭望》新闻周刊在调查中发现，一些地方在承接产业转移中，明显出现了“重工轻农”的倾向，片面地认为“农业是个穷产业”，唯有“工业强县（市）”、“工业富民”，因而热衷于吸引工业项目“落地”，对农业项目不感兴趣。再次是环境成本转移问题。少数东部地区企业无视国家产业政策，借国家鼓励产业西移之机把资源利用水平低、污染严重、技术水平落后的产品和工艺转移到西部地区，在西部地区形成新的污染源。

3.环境保护出现新问题

目前，首批退耕还林、退牧还草的项目补贴政策已到期，今后如何保障生态建设和环境保护工作顺利进行，防止反弹？对此没有明确的制度可依。学界的主要观点是建立可持续的生态补偿机制，但目前这一机制设计存在较大问题：一是环境责任主体不明确，目前中国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上成为部门补偿，这导致了补偿不到位，农牧民得到的实际补偿少。二是补偿方式设计不科学，采取“项目工程”的补偿方式，主要对农牧民退耕、退牧进行补偿，而缺乏产业结构等生产、生活方式调整的补助，导致生态脆弱区的农户主要依靠补偿金生活，当补偿结束后，农户丧失生活来源时，可能面临“要温饱还是要环保”的两难选择，不可避免地造成新一轮的生态破坏。政策缺乏长期性和稳定性，对比陕北和甘肃就可发现这一点。陕北由于资源产业发展引导农户向采掘业转移，生态保护成效显著；而甘肃缺乏这样的产业支持，生态保护效果极其有限。三是生态产权界定困难进而引起跨区域生态补偿困难。“由于产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益‘非对称性’。现有的生态补偿机制有一个难以突破的技术难题，即如何界定生态环境产权，以明确生态效益的提供者和受益者？尽管目前中央确立了‘谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理’的补偿原则，但涉及具体补偿行为时，难以确定生态效益的提供者、受益者，特别是在国家层面上实施东西部区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。”

4.民营经济发展需要加快

国有经济与民营经济是拉动西部经济增长的两个车轮。大开发以来，西部民营经济发展固然迅速，但与东部地区的差距仍然较大，发展仍然相对滞后。目前制约西部民营经济发展的主要因素如下：首先是民营经济发展舆论氛围不足，自然经济观念、计划经济观念仍大行其道，缺乏创新意识和冒险精神，等、靠、要思想严重，更有甚者，部分地方自己没能力发展经济，对东部引入的民营经济存在排外心理，对其发展设置各种障碍。其次是缺乏企业家人才，改革开放以来，西部地区人才大量外流，从而造成发展的人力资本不足，加大了企业家创业的成本，再加上舆论氛围不利，导致企业家产生的土壤不足。有个说法是：“在西部是条虫，出了西部就成龙。”人们只津津乐道于西部地区出了多少个有全国影响的大企业家、大经济学家，但往往忽略了这些人虽在西部出生、学习，却不是在西部创业并发展起来的。再次是部分地方政府缺乏为民营企业服务的意识，习惯于以公有制经济为服务对象，行为不规范，对民营企业干预过多，角色错位，政出多门，政策缺乏连续性、公平性、稳定性。最后是缺乏必要的融资手段，西部民营经济起步较晚，规模小，内部积累不足，不管是直接融资还是间接融资，其资质都比较有限，导致融资渠道不畅，中小企业融资难问题在西部尤其突出。

5.重点工程、产业对地方经济拉动需加强

大开发以来，国家在西部地区投资建设数百项重点工程，但这些工程往往与西部地区本土经济的关联性小。如西电东送、西气东输、南水北调工程主要是为东部地区发展服务的，工程承包商、主要设备与材料、技术人才主要也来自西部地区之外，西部沿途地区的政府主要提供附加值不高的辅助材料和非熟练工人，不仅产业关联度和直接获益小，还要付出土地成本，贡献与收益极不对称。就重点产业而言，“十一五”规划中提出西部地区重点发展能源化工、重要矿产资源开采及加工、装备制造、高新技术、特色农牧产品加工、旅游六大产业，前四个产业资本技术密集度高，对劳动力就业吸纳能力有限。事实上，西部地区以资源采掘、军事工业、装备制造为主的工业产业结构具有一定的封闭性，对地方产业配套要求少，对地方经济的拉动性一向较弱。这种情况对西部地区内源性经济的培育、自主增长能力的提高极为不利，迫切需要加以改变。

6.地区创新体系建设的意愿与能力差距大

大开发以来，陕西、四川、重庆等西部地区的主要省份均制定了雄心勃勃的高新技术发展计划（如陕西省2008年决定举全省之力支持西安高新区建设世界一流科技园区，加快创新型陕西建设步伐），建立起多个国家级高新区，此举被认为是实现西部地区又好又快发展的战略选择，是破解西部地区资源环境约束难题、加快提升发展质量的迫切要求。因此，科技创新能力获得了长足的发展。但由于发展基数较小，目前西部高新区经济总量占全国的比重仍然很小，高新技术产业发展基础十分薄弱，对地区创新体系建设的支撑能力有限，主要问题在于科技与产业的脱节问题比较严重。企业是科技成果转化的最主要环节，西部地区的科技成果主要来源于高等院校和国家科研机构，大中型企业多数不设研发机构，科研、生产独立运行的体制和机制导致了科技与产业相脱离的现象，科技成果商品化和产业化的程度比较低。虽然西部在许多产业领域拥有一定技术优势，但由于科技成果向生产转化的渠道不畅，以致其科技优势得不到应有的发挥。

7.人才问题比较突出

西部大开发科技是基础，人才是关键。从我们的研究报告中可以发现，西部地区的人力资本储备与人口比是最低的。造成西部地区人才短缺的原因是多方面的，其客观原因在于条件较为艰苦、待遇较低，经济较落后，吸纳聚集人才的能力较弱，客观上造成长达近30年的“孔雀东南飞”现象，而因经济落后造成的教育投入不足进一步造成人才不足；其主观原因在于人才激励机制不健全，政策规定多而落实少。虽然国家近年来通过对口支援，加大对西部地区教育投入，鼓励大学生、留学生、东部人才去西部开发创业等措施，加上西部地区经济的快速发展，使得西部人才流动的宏观环境不断改善，人才大量外流的现象已经得到了初步遏制，但从整体看，目前西部地区人才队伍建设仍面临基础不够雄厚、高层次优秀人才紧缺、科技队伍创新能力有待加强的形势。