（二）经济社会可持续发展对水利的要求和水利发展的有利条件

经济社会可持续发展对水利提出了越来越高的要求。“十一五”期间，随着人口的增长，我国人均水资源占有量将由目前的2160立方米下降至不足2100立方米，用水总量增长，废污水排放量增加，使水资源供需矛盾进一步加剧。人民生活水平的提高，将对供水安全提出更高的要求。经济与社会的快速发展，资产与财富的不断增加，对抗御洪涝和地质灾害的要求进一步提高。在推进城镇化的进程中，需要进一步加强对城镇水源的安全保障，提高供水水源保证率和饮用水源水质达标率，城市防洪、供水、

排涝、水污染防治和水资源保护任务将更加繁重。江河、湖泊、湿地生态系统保护，水土流失治理、荒漠化防治、盐碱地改良，也都需要水资源提供支撑和保障。全社会对防洪安全、水资源供给安全、水生态环境安全和粮食安全的要求将越来越高。科学发展观要求在治水实践中坚持以人为本、节约资源、保护环境、人与自然和谐相处，走全面、协调、可持续发展之路，水利发展面临着各种挑战，观念亟待更新。完善社会主义市场经济体制，要求转变政府管理职能，克服体制性和机制性障碍，强化社会管理，提高公共服务水平，加快水资源管理体制、水利投资体制、水利国有资产管理体制、水价机制等改革的步伐，创新和完善水利发展的体制和机制，实现科学、民主、依法行政。

当前和今后一个时期，水利发展面临诸多有利条件。党中央、国务院高度重视水利工作，使水利在经济社会可持续发展中的基础性地位进一步加强；科学发展观为进一步发展和完善治水新思路，坚持正确的水利发展道路、发展模式和发展战略提供了有力的理论指导；国家高度重视区域协调发展，继续推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，有利于加强水利基础设施建设，促进经济与资源、环境的空间均衡发展；国家高度重视“三农”问题，采取了一系列有效政策和措施，有利于进一步加强农村水利基础设施建设，增强农村经济发展后劲，推进社会主义新农村建设；建设资源节约型、环境友好型社会有利于推进节水型社会建设进程，有利于改善水生态环境状况，有利于改善城乡人民的饮用水安全状况和生活质量；市场经济体制的不断完善，推动水利各项改革不断深化，为水利发展增添了活力；全社会对水的认识发生了重大转变，水的忧患意识和节约保护观念的增强，为水利发展提供了良好的社会环境；多年来不断强化依法行政，建立和完善规划体系，加强制度建设，推动体制和科技创新，为提高水利服务经济社会的能力提供了基础条件。 5

（三）存在的问题

我国特定的自然地理条件和社会经济条件，决定了水利建设的重要性、长期性、艰巨性和复杂性。随着经济社会发展对水利的要求越来越高，江河治理和水资源开发利用的难度越来越大，国家仍面临着严峻的水问题。

水资源短缺加剧，供需矛盾突出。我国水资源总量不足且时空分布极不均衡，全国大部分地区最大四个月的降雨量约占全年降雨总量的70%，人均水资源占有量约为世界平均水平的30%，缺水问题突出，北方大部分地区存在资源型缺水问题，海河流域的人均水资源量仅相当于全国平均水平的1/7，即使南水北调工程建成后，人均水资源量也不到全国平均水平的1/5；黄河、淮河、辽河流域的人均水资源量分别相当于全国平均水平的1/3、1/5、1/3。按目前的正常供水需求，全国每年缺水约300亿－400亿立方米；部分城市供水水源单一，供水水源保证率不高，干旱年份缺水严重；还有3亿多农村人口存在饮用水水质不合格或水量不足、取水不便等问题，每年因旱造成的临时性饮水困难人口超过一千万人；农田受旱面积年均达3亿亩左右。“十五”期间年均因缺水影响工业产值2300多亿元，占同期全国GDP的1.62%，成为我国尤其是北方地区经济社会发展的重要制约因素。

另外，受全球性气候变化和人类活动等因素的影响，近20年来我国北方地区水资源明显减少，其中海河流域年径流减少了41%，黄河、淮河、辽河流域年径流分别减少了15%、15%和9%，部分流域和地区水资源开发利用程度已接近或超过水资源和水环境承载能力，靠大量挤占生态和环境用水维持经济社会发展用水需求；水资源相对丰沛的南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水的现象。在缺水的同时，用水浪费、效率低的状况还十分普遍，全国平均单方水GDP产出仅为世界先进水平的1/4，工业万元产值用水量为发达国家的5－10倍；农业灌溉水有效利用系数仅为0.45，与先进国家的水平有很大差距；全国城市供水管网漏损率平均在20%左右。

水污染严重，全国水环境状况依然严峻。2005年，全国污水排放总量717亿吨，水质Ⅳ类和劣于Ⅳ类的河长占总评价河长的39%；全国七大水系的411个地表水监测断面中，Ⅳ－Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例为59%。北方地区河流水体污染严重，太湖、滇池和巢湖等湖泊水质较差；东部地区局部河网水污染严重，水质型缺水问题日益突出。在部分流域和地区，水污染已呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的趋势。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从上世纪80年代初的56个发展到目前的164个，超采区面积从8.7万平方公里扩大到18万平方公里，已引起地面下沉、矿化度增高、海水倒灌等严重生态问题。

总体防洪能力偏低，洪涝灾害损失严重。大江大河综合防洪体系还不完善，蓄滞洪区建设严重滞后，部分大江大河重要支流防洪能力偏低，主要易涝地区排涝能力严重不足，对山洪灾害缺乏有效的监测和防御措施，洪水管理尚待加强。汛期山丘区、沿海风暴潮地区人员伤亡多。每到汛期，大部分地区都有防洪任务，相当一部分人口和财产集中地区、工农业生产基地受到洪水的威胁。根据统计分析，“十五”期间，全国年均洪涝灾害损失约1000亿元，约占同期全国GDP的0.71%，发生流域性大洪水的年份，洪涝灾害损失占同期全国GDP比例超过1%。

水土流失和生态恶化趋势尚未得到有效遏制。目前全国水土流失面积为356万平方公里，占国土面积37%，每年流失的土壤总量达50亿吨，人为水土流失加剧的趋势尚未得到有效遏制。严重的水土流失，导致土地贫瘠、生态恶化、河湖淤积，加剧了江河下游地区的洪涝灾害，防洪、供水、发电、航运等能力下降。一些地区水资源不合理开发，造成河流断流，湖泊干涸，湿地萎缩，绿洲消失，地下水位下降，对生态环境造成一系列严重影响。 7

现有水利基础设施老化失修，存在严重安全隐患。目前全国病险水库约有3万多座，占水库总数的近40%；一些河流堤防标准低，质量差，存在严重的防洪隐患。农田水利设施仍很不完善，402处大型灌区的骨干建筑物损坏率近40%，1505处重点中型灌区干支渠道及其建筑物损坏率分别为51%和50%；大型排灌泵站老化破损率达75%左右。

水资源可持续利用的体制和机制不完善。权威、协调、高效的水资源管理体制尚未完全形成，规划、政策、制度等社会管理事务仍待加强；经济社会发展布局与水资源分布不相匹配，一些水资源短缺的流域，上游过度开发，严重影响了下游的生产生活用水和生态环境。洪水管理工程体系和制度还不健全，防洪减灾社会化保障体系亟待完善，一些地区经济活动侵占河道和妨碍河道行洪的现象还时有发生；一些城乡建设和产业布局，尚未建立规避洪水风险的机制，造成洪水损失较大。资源使用权益不够明晰，既造成对水资源开发利用上的无序竞争，也使得水资源保护缺乏责任主体；水功能区划保护政策和措施尚未落实。在应对重大水利突发事件方面，相应的预案和对策尚需不断完善。水库移民政策法规的落实工作尚待加强，移民管理体制尚待理顺，水库移民中存在的一些遗留问题需要妥善解决。水利改革相对滞后，市场在水资源配置中的基础性作用还需进一步加强；一些水利工程存在“重建设轻管理”、“重工程轻移民”、“重规模轻效益”、“重骨干轻配套”、“重经济轻生态”等问题，以及水管体制不顺、机制不活、维护管理经费不足等现象，严重影响了水利基础设施的安全维护和良性运行。

水利投入尚缺乏多层次的稳定增长机制。近年来，国债减发、中央水利投资大幅减少，南水北调工程、治淮工程、塔里木河流域综合治理等一些已经开工并以中央投资为主的工程，存在很大的资金缺口；地方水利投入也严重不足，部分已经开工的工程由于资金缺口问题，难以按照合理工期施工。农村税费改革后逐步取消“两工”，农民群众的投工投劳数量大幅减少，有些需要农民投入建设的农田水利工程，往往“事难议，议难成，成难办”，亟需建立和完善农田水利建设新机制。另一方面，由于水利工程移民占地补偿资金增加、工程建设造价提高等因素，水利工程建设成本提高，造成水利建设资金缺口进一步加大。