改革开放以来，中国医疗卫生体制发生了很大变化。20世纪80年代，中国迫切需要建立医疗保健服务的新体制，这在农村更为明显。原来以人民公社等集体经济组织为载体的“合作医疗制度”随着人民公社的解体而消失，公共卫生和基本医疗服务责任落在了农民身上。这种后果也与20世纪90年代初期的分税制改革有关。分税制改革在使中央财力大大增强的同时，没有建立起平衡财力与支出责任的一般性财政转移支付制度，导致贫富地区财政收入差距的扩大。其直接后果是，承担医疗保健主要责任的地方政府缺乏足够的财政资源。

这给农村居民造成两个压力：第一，由于缺乏农村医疗保险体系，绝大多数农村居民必须自付医疗保健费用。第二，由于地方财政能力脆弱，公共医疗机构开始实行自负盈亏，通过收费维持运转，通过大处方和不必要的检查治疗收取更多的费用。

地方政府农村卫生投入的减少导致农民个人费用的比例增大。世界银行1997年的报告指出，“享受一定形式医疗卫生资助的农村居民比例从1975年的85%下降到了1997年的10%左右，7亿多中国农村居民必须自付几乎所有的医疗卫生费用。“看病难、看病贵”成为全社会普遍关注的焦点问题。

在城镇地区，以单位为依托的医疗卫生服务体制一直延续到90年代。随着国有企业改革的深化，依存于企事业单位的城镇医疗服务体制逐渐消失，政府开始建立由雇主和雇员共同出资的新的城镇医疗保险体制。

1997年1月颁布的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》是医疗保障政策的转折点。该决定明确了“基本实现人人享有初级卫生保健”的目标。在农村，政府开始建立由中央政府、地方政府和个人共同出资的新型农村合作医疗制度；在城镇，1998年开始建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度，用人单位交纳工资总额的6%，个人缴纳工资的2% 。

1998年以来，政府医疗卫生服务政策的重点是建立和加强城镇职工基本医疗保险制度与农村新型合作医疗制度，关注的重点是需求方，保证个人有能力支付所需要的医疗卫生服务。2002年10月颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，进一步推动了农村医疗保健体系建设。该《决定》明确了要在2010年前建成与农村经济社会发展水平相适应的农村医疗服务体系与农村合作医疗制度的目标。由此开始，国家对农村医疗卫生服务的投资显著增加。

中国公共卫生和基本医疗政策的另一个转折点是2003年的非典（SARS）危机。这场危机集中反映了中国公共卫生与基本医疗服务事业发展面临的挑战。政府多年来对公共卫生机构投入的不足，公共卫生体系无法应对严重的突发型公共卫生事件。1997年至1998年，在低收入国家中公共卫生平均预算支出占财政总支出的比重为1.26%，而中国这个比重还不足其一半，仅为0.62%。世界卫生组织2000年《世界卫生报告》中，对全球191个国家的卫生体系成就和表现进行了评估，中国总体排名为144；就卫生筹资的公平性而言，中国排名188，为倒数第四 。非典（SARS）危机后，政策研究者、决策者和公众都意识到，应该把保障基本公共服务，特别是公共卫生和基本医疗服务，作为政府工作的重点之一。

非典（SARS）危机还让人们认识到，当时的公共卫生和基本医疗体系远远满足不了实际需求。农村医疗服务需求既受到基本医疗保险制度缺失的抑制，也受到农民收入增长的拉动。全球尚未就医疗服务需求的收入弹性达成共识，但几乎所有研究都发现这个弹性为正——即医疗卫生服务是正常消费品；有研究认为这个弹性大于1，意味着医疗卫生服务属“奢侈品”，其需求的增长速度高于收入的增长速度。著名经济学家邹至庄最近的研究也表明，在经济快速增长的过程中，中国医疗服务需求一直在强劲增长 。此外，尽管收入差距很大，但城乡人均个人医疗卫生服务支出占各自收入的比例几乎相同，这也在一定程度上支持了上述观点。