二、食品监管体制和监管工作

为保障食品安全，中国政府树立了全程监管的理念，坚持预防为主、源头治理的工作思路，形成了“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的监管工作格局。根据中国国情，2004年国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，按照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺了有关食品安全监管部门的职能，明确了责任。该决定将食品安全监管分为四个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等四个部门实施。其中初级农产品生产环节的监管由农业部门负责，食品生产加工环节的质量监督和日常卫生监管由质检部门负责，食品流通环节的监管由工商部门负责，餐饮业和食堂等消费环节的监管由卫生部门负责，食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故由食品药品监管部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责。各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成了严密、完整的监管体系。

加强食品安全监管是一项长期艰巨的任务，必须立足当前，规划长远，标本兼治，着力治本，建立健全监管制度和长效机制。中国政府坚持从源头狠抓食品质量安全，完善食品监管的各项基本制度，强化食品安全监管。

（一）强化农产品质量安全工作

2001年中国启动实施了“无公害食品行动计划”，以蔬菜中高毒农药残留和畜产品中“瘦肉精”污染控制为重点，着力解决人民最为关心的高毒农药、兽药违规使用和残留超标问题；以农业投入品、农产品生产、市场准入三个环节管理为关键点，推动从农田到市场的全程监管；以开展例行监测为抓手，推动各地增强质量安全意识，落实管理责任；以推进标准化为载体，提高农产品质量安全生产和管理水平。目前，农产品质量安全保障体系日益完善，监管能力逐步增强，农业标准化水平显著提高，以确保农产品质量安全为目标的服务、管理、监督、处罚、应急五位一体的工作机制逐步形成。

（二）建立并严格实施食品质量安全市场准入制度

中国政府于2001年建立了食品质量安全市场准入制度。这项制度主要包括三项内容：一是生产许可制度，即要求食品生产加工企业具备原材料进厂把关、生产设备、工艺流程、产品标准、检验设备与能力、环境条件、质量管理、储存运输、包装标识、生产人员等保证食品质量安全的必备条件，取得食品生产许可证后，方可生产销售食品；二是强制检验制度，即要求企业履行食品必须经检验合格方能出厂销售的法律义务；三是市场准入标志制度，即要求企业对合格食品加贴QS（质量安全）标志，对食品质量安全进行承诺。按照分步实施的原则，截止到2007年上半年，共向生产企业颁发了10.7万张食品生产许可证，获证企业食品的市场占有率达到同类食品的90%以上。同时，加强对获得食品生产许可证企业的监管。截止到2007年6月底，共撤回、撤销、吊销和注销了1276张达不到标准的食品生产许可证。根据食品生产企业取得生产许可证的进度，国家质检总局分批公布了获证产品的生产企业名单，分期公告了未获证和无QS标志食品不得进入市场销售，警示消费者不要使用。

（三）加大食品质量国家监督抽查力度

中国政府对食品实行以抽查为主要方式的监督检查制度。这项制度自1985年建立以来，不断加大力度，突出重点，提高有效性。近年来，重点抽查了乳制品、肉制品、茶叶、饮料、粮油等日常消费的主要食品，重点对食品生产集中地的企业、小作坊进行了抽查，重点检验了食品的微生物、添加剂、重金属等卫生指标，并对质量不稳定的小企业重点进行了跟踪抽查。通过加大抽查频次，扩大抽查覆盖面，基本实现了抽查一类产品、整顿一个行业的目标。2006年至2007年上半年，共对7880家企业的11104批次食品进行了国家监督抽查。同时，对抽查中发现有问题的产品和生产企业，加大了整改、处罚的力度。一是严格执行公告制度。对抽查中发现质量问题严重的355家企业355批次产品公开曝光，同时，积极宣传“优秀企业、优质产品、优良品牌”，240家获得“中国名牌”和548家获得“国家免检”称号的产品得到消费者的普遍赞誉。二是严格执行整改制度。对不合格产品的生产企业，督促严格整改，按时复查，复查不合格的，责令停产整顿，整顿期满后再次复查仍不合格的，吊销营业执照。三是严格实行处罚制度。对在食品中掺杂、掺假、以假充真、以次充好的，责令停止生产，没收违法生产的食品，情节严重的移送司法机关追究法律责任。

（四）加强对食品小作坊的专项整治力度

中国存在的地区差异、城乡差异等决定了对食品生产加工小作坊的监管是一项长期、艰巨的工作。目前，10人以下的食品生产加工小作坊是食品质量安全监管的重点和难点。对从事传统、低风险食品加工的小作坊，中国坚持“监管、规范、引导、便民” 的工作原则，一方面通过关停并转等方式，让小作坊尽快达到市场准入条件；另一方面强化监管措施，防止食品安全事故发生。近年来对小企业小作坊重点实施了四个方面的监管：一是基本条件改造，达不到要求的不得生产；二是限制销售范围，小作坊生产加工的食品销售范围不得超出乡镇行政区域，不准进入商场、超市销售；三是严格限制预包装，小作坊生产的食品在获得市场准入资格之前不得使用相应包装，防止其乔装打扮混入市场；四是公开承诺，小作坊必须向社会公开承诺不使用非食品原料，不滥用添加剂，不使用回收食品作原料，产品不进入商场、超市销售，不超出承诺区域销售，确保食品达到最基本的安全卫生要求。经过整治，2006年食品小作坊的平均抽样合格率提高到70.4%；截至2007年6月底，已取缔5631家，强制停产8814家，5385家整改后达到准入要求。

（五）推行食品安全区域监管责任制

建立并实施了以“三员四定、三进四图、两书一报告”为主要内容的食品安全区域监管责任制。“三员四定”即按照定人、定责、定区域、定企业的方式，确定质检部门食品安全监管员到乡镇（办事处）负责食品生产加工企业的具体监管工作，乡镇政府协管员协助开展食品质量安全监管工作，社会信息员收集提供各种食品质量安全违法信息。“三进四图”即进村、进户、进企业，调查摸底，建立食品生产加工企业档案，制定企业变化动态图、食品行业分布图、监管责任落实图、食品安全警示图，实施动态监管。“两书一报告”即政府签订责任书，企业签订承诺书，质检部门定期写出食品安全报告。截至2007年6月底，全国31个省、自治区、直辖市共建立食品安全监管责任区16030个，确定食品安全专职监督员25346人，聘请政府协管员72474人，聘请社会信息员106573人。2006年，各级质检部门共对食品生产加工企业进行了90万次巡查。

（六）加强食品流通领域的监管

深入实施以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的“三绿工程”，倡导现代流通组织方式和经营方式，大力发展连锁经营和物流配送；推进经销企业落实进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度，以及市场开办者质量责任制；全面落实市场巡查制度，完善食品质量监测制度，严格实行不合格食品的退市、召回、销毁、公布制度；加强畜禽屠宰行业管理；打破地方封锁，鼓励质量优、信誉好、品牌知名度高的食品在全国流通；健全社区食品加工流通服务体系；强化食品安全标识和包装管理，集中力量整治食品假包装、假标识、假商标印制品。

（七）加大餐饮等消费环节的食品安全监管力度

餐饮卫生是食品安全的重要环节。中国政府在餐饮业卫生监管方面所做的主要工作包括，一是加大对餐饮卫生的监管力度，制定并落实《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》，实施食品卫生监督量化分级管理制度，加强餐饮环节监管。二是推进餐饮业、食堂全面实施食品卫生监督量化分级管理制度，完善和加强食品污染物监测和食源性疾病监测体系建设。三是加大对违法犯罪行为的打击力度，查处大案要案，并及时向社会通报。据不完全统计，2006年全年，卫生部门检查各类餐饮单位和学校集体食堂204万余户次，查处涉嫌非法生产经营食品案件4.5万余件，取缔无卫生许可证生产经营单位2.5万余户。四是加强学校卫生工作，部署开展全国学校食品卫生、饮用水卫生、传染病防治专项检查工作，预防食物中毒和肠道传染病。五是开展食品危险性评估，科学发布食品安全预警和评估信息。

（八）全面开展食品质量安全专项整治

为解决一些地区、一些食品的假冒伪劣问题，全面开展了食品质量安全区域整治。组织实施了“百千万工程”，围绕确定的重点区域、重点加工点、重点加工户及加工的食品，采取构建食品安全监管网络、加强标准和检测等技术力量建设、加强对企业的技术服务、推动组建食品行业协会、加大执法打假力度等措施，解决了一批区域性制售假冒伪劣问题。同时，工商、质检部门不断加大食品执法打假工作力度，以食品质量安全为主线，突出生产加工源头，部署开展专项执法打假行动，严厉打击使用非食品原料生产加工食品和滥用食品添加剂的违法行为，严厉打击证照皆无的制假制劣黑窝点。2006年，质检部门立案查处食品违法案件4.9万起，查获假冒伪劣食品货值金额4.5亿元人民币。工商部门在食品安全专项整治中，共出动执法人员560万人次，检查重点食品市场1.6万个，检查食品经营主体1040万户次，取缔无照经营15.18万户，吊销营业执照4629户，查处制售假冒伪劣食品案件6.8万件，移送司法机关处理案件48件，对1.55万吨不合格食品实施了退市。

（九）强化风险预警和应急反应机制建设

建立了全国食品安全风险快速预警与快速反应系统，积极开展食品生产加工、流通、消费环节风险监控，通过动态收集和分析食品安全信息，初步实现了对食品安全问题的早发现、早预警、早控制和早处理。建立了一套行之有效的快速反应机制，包括风险信息的收集、分析、预警和快速反应，做到立即报告、迅速介入、科学判断、妥善处置。

（十）建立健全食品召回制度

这项制度分为主动召回和责令召回两种形式，规定食品生产加工企业是食品召回的责任主体，要求食品生产者如果确认其生产的食品存在安全危害，应当立即停止生产和销售，主动实施召回；对于故意隐瞒食品安全危害、不履行召回义务或生产者过错造成食品安全危害扩大或再度发生的，将责令生产者召回产品。近年来，国家质检总局在开展食品监督抽查和执法检查中，对发现存在致病菌、化学性污染、使用非食品原料等重大安全隐患的食品加大了召回力度，对于造成严重后果的，吊销了生产企业的食品生产许可证，降低了不安全食品可能带来的危害，切实维护了广大消费者的健康安全。

（十一）加强食品安全诚信体系建设

中国政府重视食品质量安全诚信体系建设，初步建立了企业食品安全诚信档案，建立了食品生产加工企业红黑榜制度，并充分发挥各类商会、协会的作用，促进食品行业的自律。大力实施扶优扶强措施，采取政策、行政、经济的手段，对重信誉、讲诚信的企业给予激励，努力营造食品安全的诚信环境，创造食品安全诚信文化，增强全社会食品安全诚信意识。逐步完善食品安全诚信运行机制，全面发挥食品安全诚信体系对食品安全工作的规范、引导、督促功能。加强企业食品安全诚信档案建设，推行食品安全诚信分类监管，重点建立食品生产经营主体登记档案信息系统和食品生产经营主体诚信分类数据库，广泛收集食品生产经营主体准入信息、食品安全监管信息、消费者申诉举报信息，做到掌握情况，监管有效。近年来，采用最新网络技术，对食品质量安全实施电子监管网终端查询，及时、方便、快捷、有效地辨别食品真伪，维护了消费者利益，打击了假冒伪劣行为，促进了企业诚信建设。

多年来，中国食品生产种类不断增加，数量不断扩大，质量不断提高，保障了人民日益增长的消费需求，提高了人民的生活水平，促进了国民经济的发展。同时中国政府也清楚地看到由于受发展水平的制约，中国食品安全仍存在一些问题，今后将重点打击生产加工中偷工减料，掺杂使假，以假充真，以非食品原料、发霉变质原料加工食品，不按标准生产，滥用添加剂等违法行为，不断提高食品质量安全保障水平。