国务院关于印发汶川地震
灾后恢复重建总体规划的通知
国发〔2008〕31号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　《汶川地震灾后恢复重建总体规划》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
　　汶川地震灾后恢复重建关系到灾区群众的切身利益和灾区的长远发展，必须全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。各地区、各有关部门要充分认识恢复重建任务的艰巨性、复杂性和紧迫性，树立全局意识，切实加强组织领导，全面做好恢复重建的各项工作。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院
                                              　　　　 二○○八年九月十九日

汶川地震灾后恢复重建总体规划

　　编制依据：
　　《中华人民共和国防震减灾法》
　　《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）
　　《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国发〔2008〕22号）
　　编制单位：
　　国务院抗震救灾总指挥部灾后重建规划组
　　组长单位：国家发展和改革委员会
　　副组长单位：四川省人民政府、住房和城乡建设部
　　成员单位：陕西省人民政府、甘肃省人民政府、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、中国科学院、中国工程院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家能源局、国家文物局、国家食品药品监督管理局、国务院扶贫开发领导小组办公室
　　支持单位：
　　国家汶川地震专家委员会、国家测绘局 

谨 以 本 规 划

　　向汶川特大地震中不幸遇难的同胞致以深切悼念
　　向自强不息重建家园的广大灾区人民致以崇高敬意
　　向所有关心支持抗震救灾和恢复重建的人们致以真挚感谢 

目　　录

　　前　　言
　　第一章　重建基础
　　　第一节　灾区概况
　　　第二节　灾害损失
　　　第三节　面临挑战
　　　第四节　有利条件
　　第二章　总体要求
　　　第一节　指导思想
　　　第二节　基本原则
　　　第三节　重建目标
　　第三章　空间布局
　　　第一节　重建分区
　　　第二节　城乡布局
　　　第三节　产业布局
　　　第四节　人口安置
　　　第五节　用地安排
　　第四章　城乡住房
　　　第一节　农村居民住房
　　　第二节　城镇居民住房
　　第五章　城镇建设
　　　第一节　市政公用设施
　　　第二节　历史文化名城名镇名村
　　第六章　农村建设
　　　第一节　农业生产
　　　第二节　农业服务体系
　　　第三节　农村基础设施
　　第七章　公共服务
　　　第一节　教育和科研
　　　第二节　医疗卫生
　　　第三节　文化体育
　　　第四节　文化自然遗产
　　　第五节　就业和社会保障
　　　第六节　社会管理
　　第八章　基础设施
　　　第一节　交通
　　　第二节　通信
　　　第三节　能源
　　　第四节　水利
　　第九章　产业重建
　　　第一节　工业
　　　第二节　旅游
　　　第三节　商贸
　　　第四节　金融
　　　第五节　文化产业
　　第十章　防灾减灾
　　　第一节　灾害防治
　　　第二节　减灾救灾
　　第十一章　生态环境
　　　第一节　生态修复
　　　第二节　环境整治
　　　第三节　土地整理复垦
　　第十二章　精神家园
　　　第一节　人文关怀
　　　第二节　民族精神
　　第十三章　政策措施
　　　第一节　财政政策
　　　第二节　税费政策
　　　第三节　金融政策
　　　第四节　土地政策
　　　第五节　产业政策
　　　第六节　对口支援
　　　第七节　援助政策
　　　第八节　其他政策
　　第十四章　重建资金
　　　第一节　资金需求和筹措
　　　第二节　创新融资
　　　第三节　资金配置
　　第十五章　规划实施
　　　第一节　组织领导
　　　第二节　规划管理
　　　第三节　分类实施
　　　第四节　物资保障
　　　第五节　监督检查

前　　言

　　2008年5月12日14时28分，汶川发生里氏8.0级特大地震，数万同胞在灾害中不幸遇难，数百万家庭失去世代生活的家园，数十年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。面对突如其来的巨大灾难，在党中央、国务院和中央军委的坚强领导下，全党全军全国各族人民众志成城，灾区广大干部群众奋起自救，国内各界和国际社会积极施援，经过顽强努力，抗震救灾斗争在抢救人员、安置受灾群众等方面取得重大阶段性胜利。
　　汶川地震灾后恢复重建是一项十分艰巨的工作。面对受灾面积广大、受灾人口众多、自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面，灾后恢复重建任务异常繁重，工作充满挑战。灾后恢复重建关系到灾区群众的切身利益和长远发展，必须全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，尊重自然，统筹兼顾，科学重建。充分依靠灾区广大干部群众，弘扬中华民族自力更生、艰苦奋斗的优秀品质。充分发挥社会主义制度的政治优势，举全国之力，有效利用各种资源。通过精心规划、精心组织、精心实施，重建物质家园和精神家园，使灾区人民在恢复重建中赢得新的发展机遇，与全国人民一道全面建设小康社会。
　　为有力、有序、有效地做好灾后恢复重建工作，尽快恢复灾区正常的经济社会秩序，重建美好家园，夺取抗震救灾斗争的全面胜利，特制订本规划。

第一章　重建基础

第一节　灾区概况

　　汶川地震波及四川、甘肃、陕西、重庆、云南等10省（区、市）的417个县（市、区），总面积约50万平方公里。本规划的规划范围为四川、甘肃、陕西3省处于极重灾区和重灾区的51个县（市、区）^①，总面积132596平方公里，乡镇1271个，行政村14565个，2007年末总人口1986.7万人，地区生产总值2418亿元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为13050元、3533元。

　　规划区的主体区域地处青藏高原向四川盆地过渡地带，以龙门山山脉为界，西部与东部的地质地貌差别明显，经济社会发展水平差异较大，总体上具有以下特点：
　　——地形地貌复杂，平原、丘陵、高原、高山均有分布，部分地区相对高差悬殊，气候垂直变化明显，属典型高山峡谷地形。
　　——自然灾害频发，高山高原地区地震断裂带纵横交错，发生地震灾害的几率较高；滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患点分布多、范围广、威胁大。
　　——生态环境脆弱，山高沟深，高山地区耕地零碎、土层瘠薄、水土流失严重。
　　——生态功能重要，高山高原地区的动植物资源丰富，生态系统类型多样，属于长江上游生态屏障重要组成部分和我国珍稀濒危野生动物重要栖息地。
　　——资源比较富集，世界文化自然遗产和自然保护区比较集中，旅游资源丰富，水能、有色金属和非金属矿等资源蕴藏较多。
　　——经济基础薄弱，平原地区工业化程度相对较高，高山高原地区经济规模较小，产业结构单一，贫困人口集中。
　　——少数民族聚居，有我国唯一的羌族聚居区，是主要的藏族聚居区之一，多元文化并存，历史人文资源独特。

第二节　灾害损失

　　汶川地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害。震级达到里氏8.0级，最大烈度达到11度，并带来滑坡、崩塌、泥石流、堰塞湖等严重次生灾害。
　　——人员伤亡惨重，截至2008年8月25日，遇难69226人，受伤374643人，失踪17923人。
　　——城乡居民住房大量损毁，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇和大量村庄几乎被夷为平地。
　　——基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪。
　　——学校、医院等公共服务设施严重损毁，大量文化自然遗产遭到严重破坏。
　　——产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创。
　　——生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。

第三节　面临挑战

　　——生态环境恶化，植被、水体、土壤等自然环境被破坏，次生灾害隐患增多，余震频繁，导致生存发展条件变差。
　　——资源环境承载能力下降，人均耕地减少，耕地质量下降，保障农民收入稳定增长难度极大。
　　——部分地区可供建设的空间狭小，不少地方失去基本生存条件，异地新建城镇、村庄选址及其人员安置难度很大。
　　——企业损毁严重，就业压力大，而许多地区并不具备通过就地发展工业解决就业问题的基本条件。
　　——不少灾区群众成为无宅基地、无耕地、无就业的人员，加之灾害造成的恐惧心理，医治灾区群众心理创伤需要较长过程。
　　——物质文化遗产和非物质文化遗产载体大量损毁，保护和传承羌族文化更加紧迫。
　　——依法解决灾区群众当前急迫问题与保持区域长远可持续发展面临十分复杂的矛盾和情况。

第四节　有利条件

　　——科学发展观的指导思想，以人为本的执政理念，为科学重建新家园提供了思想保障。
　　——灾区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，自强不息、互助自救和寻求发展的积极性、主动性，是重建新家园的不竭动力。
　　——改革开放以来我国积累的强大物质基础和良好市场环境，为恢复重建提供了经济、技术基础和体制环境。
　　——各地区的支援，全社会的支持，国际社会的援助，是恢复重建的重要力量。
　　——国内外地震灾后恢复重建的经验教训，为科学重建新家园提供了有益借鉴。

第二章　总体要求

第一节　指导思想

　　深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建。优先恢复灾区群众的基本生活条件和公共服务设施，尽快恢复生产条件，合理调整城镇乡村、基础设施和生产力的布局，逐步恢复生态环境。坚持自力更生、艰苦奋斗，以灾区各级政府为主导、广大干部群众为主体，在国家、各地区和社会各界的大力支持下，精心规划、精心组织、精心实施，又好又快地重建家园。

第二节　基本原则

　　——以人为本，民生优先。要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢复公共服务设施和基础设施，积极扩大就业，增加居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。
　　——尊重自然，科学布局。要根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局，促进人与自然和谐。
　　——统筹兼顾，协调发展。要着眼长远，适应未来发展提高需要适度超前考虑，并与实施西部大开发战略、推进新型工业化、城镇化、新农村建设相结合，注重科技创新，推动结构调整和发展方式转变，努力提高灾区自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度，增进民族团结。
　　——创新机制，协作共建。要坚持市场化改革方向，解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市场作用。充分发挥灾区广大干部群众的积极性、主动性和创造性，自力更生、艰苦奋斗。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。
　　——安全第一，保证质量。要严格执行抗震设防要求，提高学校、医院等人员密集的公共服务设施抗震设防标准。城乡居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范，严把设计、施工、材料质量关，做到监控有力，确保重建工程质量。
　　——厉行节约，保护耕地。要坚持按标准进行恢复重建，不超标准，不盲目攀比，不铺张浪费。尽量维修加固原有建筑和设施，尽量统建共用设施和用房。规划建设城镇、村庄和产业集聚区，要体现资源节约、环境友好的要求。坚持节约和集约利用土地，严格保护耕地和林地。
　　——传承文化，保护生态。要保护和传承优秀的民族传统文化，保护具有历史价值和少数民族特色的建筑物、构筑物和历史建筑，保持城镇和乡村传统风貌。避开自然保护区、历史文化古迹、水源保护地以及震后形成的有保留价值的新景观。同步规划建设环保设施。
　　——因地制宜，分步实施。要从当地实际情况出发进行恢复重建，充分考虑经济、社会、文化、自然和民族等各方面因素，合理确定重建方式、优先领域和建设时序。要统筹安排、保证重点、兼顾一般，有计划、分步骤地推进恢复重建。

第三节　重建目标

　　用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平，努力建设安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园，为经济社会可持续发展奠定坚实基础。
　　——家家有房住，基本完成城镇和农村居民点恢复重建，灾区群众住上安全、经济、实用、省地的住房。
　　——户户有就业，有劳动人口的家庭至少有一人能稳定就业，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入超过灾前水平。
　　——人人有保障，灾区群众普遍享有基本生活保障，享有义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育、社会福利等基本公共服务。
　　——设施有提高，交通、通信、能源、水利等基础设施的功能全面恢复，保障能力达到或超过灾前水平。
　　——经济有发展，特色优势产业发展壮大，产业结构和空间布局优化，科学发展能力增强。
　　——生态有改善，生态功能逐步修复，环境质量提高，防灾减灾能力明显增强。