流域限批是此次《水污染防治法》修改草案对地方政府责任作出的最严格的规定，但最高罚款限额多高方可发挥震慑作用、对企业偷排行为如何处罚，以及公益诉讼是否应该写入新草案等，专家们仍有不同看法。

王灿发谈《水污染防治法》草案：对污染企业罚款100万太少了

9月5日，全国人大全文公布了《水污染防治法》修改草案(下称“新草案”)，公开向社会征集意见和建议。

“这次法律的修改从多个方面进一步严格了政府和企业的责任，并且加大了环保部门的执法权。”《水污染防治法》起草专家、中国政法大学教授王灿发向《中国经济周刊》介绍。

我国的《水污染防治法》于1984年颁布实施，1996年进行了修订。2000年，国务院又颁布实施了《水污染防治法实施细则》，进一步严格了水污染防治要求。然而由于种种原因，我国的水污染形势并没有得到有效缓解，相反却更加严重。

来自环保总局的监测显示，2005年全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%的断面为劣V类水质，全国约一半城市市区地下水污染严重。此外，水污染事故也频繁发生。2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的近一半。

对此，国家环境保护总局局长周生贤表示，虽然原有的《水污染防治法》在水污染防治上起到了一定的促进作用，但在地方政府的环境保护责任、水环境监测网络等众多问题上还不够完善，需要进一步补充和细化。

“流域限批”：从行政手段变为法律手段

根据新草案第五条规定，县级以上地方人民政府应当按照各自的污染物排放总量控制指标，削减和控制本行政区域内的重点水污染物排放总量，并最终将总量控制指标分解落实到排污单位。对超过重点水污染物总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目。

“这一条规定，其实就是流域限批，这是一种很强力的手段。”王灿发说，由于不准再上新项目可能会影响到当地经济的发展，所以地方政府会更加重视污染物总量控制。

在王灿发看来，流域限批也是此次法律修改中，对政府责任作出的最严格的规定。他介绍，此前流域限批主要是作为一种特殊的行政手段，而此次《水污染防治法》修改是首次用法律形式明确了“流域限批”，将“流域限批”变成了一种法律手段。

除此之外，和原《水污染防治法》相比，新草案还明确了县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责，并且明确了地方政府要将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。

“以前法律只是规定地方政府对当地水环境负责，但是比较模糊，这次对责任做了一个明确的界定，有利于水污染防治的实施。遗憾的是，这只是一个指导性的要求，对于没有达到水污染防治要求的地方官员，没有实质的震慑作用。”王灿发说。

据《中国经济周刊》记者了解，在草案修改过程中，除了流域限批，还曾经试图将地方政府有关水污染防治责任的落实情况及各区域流域断面的考核结果，作为官员的政绩考核内容之一。但这些内容最终未能在这次草案中得到体现。

对此，王灿发表示可能有多方面的原因。“由于各地的水污染情况不同，上下游也有较大的差距，因而如果要把这个作为官员政绩考核标准，可能会引起较大争议，用一个指导性的规定比较合适。”王灿发说。

最高罚款限额提至100万

新草案在严格政府的水污染防治责任的同时，也加强了企业的水污染防止责任，其中包括确立全面的污水排放许可制度以及加大对企业违法行为的处罚。为了保证环保部门的执法力度，此次草案还赋予了环保部门对违法企业停产整顿的权利。

根据新草案规定，直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户以及城市污水集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证。禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向水体排放污染物。

在具体处罚上，新草案将处罚最高限额由以前的20万元升至100万元，提高了4倍。

“虽然较之过去有了很大提高，但是这个力度还是不大。”王灿发认为，尤其对于一些大的企业，最高处罚额100万，远低于其水污染防治成本。这种情况下，不仅起不到处罚作用，相反还可能会纵容企业的违法行为。

在王灿发看来，处罚额度应该突破上限，只有罚得企业“倾家荡产”，才会对企业起到足够的震慑作用。达到这个目的的一个有效途径是“以日计罚”，即对企业连续性违法的每一天都予以处罚，并将这个处罚额叠加，直到企业违法行为结束，而不再是“一罚了事”。

据王灿发介绍，在美国就有“以日计罚”这样的规定，但在中国还没有先例。

除此之外，此次新草案对于偷排责任没有详细的规定，也被王灿发认为是一个缺憾。“虽然较之旧法，新草案增加了个体工商户的排污许可规定，并且增加了排污许可的具体内容，但是由于没有对企业设多个排污口、偷排以及停用监测设施等行为的处罚作出明确规定，因而对企业的偷排行为可能没有足够的威慑力。而这种偷排行为在企业里广泛存在。”

公益诉讼未能写入是很大遗憾

据国家环境保护总局局长周生贤介绍，此次草案的修改已经征求了国家发改委、水利部、建设部、交通部、农业部等有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府以及中石化、中国钢铁工业协会、清华大学等企业、协会和研究单位的意见。

此次人大公开草案征求意见，是希望有更多的民众参与进来。全国人大环资委法案室主任孙佑海表示，在制定环境经济政策过程中，公民要有参与权，要让公民们发表自己的意见和主张。

“此次环境立法加强了公众的参与，但是公益诉讼没能进入新草案是个很大的遗憾。”王灿发认为，公众监督在制定环境经济政策中非常重要，在执行中更是必不可少。

新草案规定了因水污染危害受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。受害者可以请求环境保护等部门处理赔偿责任和赔偿金额纠纷，也可以向人民法院起诉。

“个人诉讼也是救济途径之一，但是公益诉讼可以拓宽监督者的范围，不仅是受害者，其他人也可以提起诉讼，这样就增加了对企业及其他责任主体的监督力度。”王灿发说。

他认为，有关个人诉讼的规定，也可以更加完善。“在《固体废物法》的修改中，就对举证责任以及受害者法律保护等问题作了明确规定，这些都有利于受害公民的诉讼。《水污染防治法》可以借鉴这些规定。” 王灿发说。（叶静）