启迪之五：破解“三农”难题需跳出“三农”框框

谈论中国农村的发展，有两个村庄无论如何也难以回避：小岗村和华西村。在地图上，它们小得尽管难觅踪迹，但在中国通往现代化国家的征途上，却是两个带有特殊意义的符号，在历史上留下了永难磨灭的印记。

小岗，一个以“分”出名的村庄“大包干”起源地，被称作“中国农村改革第一村”、“中国改革的圣地”；华西，一个以“统”著称、坚持发展集体经济、走共同致富之路的“不倒翁”、“两个文明建设第一村”；一个是地处中西部面临诸多难题和困惑的传统农区，一个是濒临沿海、率先致富的社会主义新农村……

两个“第一村”的巨大反差，不仅引起了许多学术界的广泛关注，而且也引起了一些媒体的极大兴趣，他们纷纷上阵予以报道，有的媒体甚至给出了诸如《小岗村：为何被发展所弃》的标题，很吸引人们的眼球。

但是，在中国这样一个各地情况千差万别的国度，把中部地区一个相对落后的村庄与东部发达地区的一个最为发达村庄作比较，确有强拉硬扯之嫌。再说，农村改革是一场艰难的马拉松比赛，而不是百米冲刺的短跑，起跑早当然不一定最后赢，难怪有评论指出，先跑者为何不是先到者是一个伪命题。

尽管是伪命题，在纪念农村改革30周年之际，思考两个“第一村”的命运落差，多少还是能给我们一些启示的，其中最重要的一条就是：破解“三农”难题需要跳出“三农”外。

包产到户的实行，不仅释放了小岗村农业生产的巨大潜力，而且也推广到全国，让全中国人的吃饭问题迅速得到了解决。到1984年，全国农村甚至到处出现卖粮难现象。为了解决卖粮难问题，那时的党委、政府、各大媒体，天天都在喊着叫农民进行粮食转化，与今天强调粮食安全形成了极大的反差。中国从多年来解决不了吃饭问题，到一时的低水平粮食过剩，其功劳不能不算在包产到户上，不能不记在小岗村头上。

在这一点上，全国还没有哪一个地方的经验，能像小岗村的经验那样，对中国的发展产生了如此巨大、积极而又广泛的深刻影响。华西村确实比小岗村富裕得多，但它的发展路径是难以重复的，即使是华西所在的县级市江阴，华西的经验也难以复制，更遑论全国，人们只能在更高的层次上，学习华西的创业精神、实事求是、与时俱进，并把华西当作一个精美的盆景供人赞赏。凭心而论，小岗经验的含金量要比华西高得多，在这一点上，正如一个老资格的农村问题专家所言，“小岗人没有什么理由因为后富抬不起头来。”

中国在实现现代化的过程中，解决吃饭问题，毕竟只是万里长征走完了第一步，要步入先进国家行列，还要靠工业化、城市化、产业化、人的现代化，而恰恰在这些方面，受区位优势、历史沿革以及人的素质等多方面客观、主观原因影响，小岗落在了华西的后头。在农村改革将近20年的时候，本刊记者曾专门到小岗采访，一个突出的印象是小岗好像置身于市场竞争之外，跟外面市场联系较少，它的变化仍主要体现在粮食产量和人均收入的增长上，它的经济95%仍倚重于种植业尤其是粮食种植，传统的经营方法一直未变，这与华西村形成极大的反差。

这样的结局，可以说是偶然中有着更多的必然。小岗的问题，决不仅仅是小岗自身的问题，而是整个传统农区的问题，小岗只不过是我们用来观察问题的一个窗口，用来说明问题的一个符号。

好在如今，从上到下解决“三农”问题的一个共识正在逐步形成，即发展农业必须发展非农产业，繁荣农村必须加快城镇化步伐，富裕农民必须减少农民，总而言之是跳出“三农”看“三农”。

从全国一些传统农区后来居上、超常规发展的成功经验看，关键是加快“四化”，提高“四力”：

——加快工业化进程，提高区域产业支撑力。没有工业化，就不会有城市、城镇化；没有城市、城镇化，就不会有城乡统筹协调发展；没有城乡统筹协调发展，就不会有全面小康和现代化。工业化的过程，是各种要素集聚的过程，工业化的水平，代表着区域经济发展的水平，只有工业突破，才能在全面小康建设中处于有利的竞争地位。

——加快城市化进程，提高区域城镇带动力。城市是农村的“龙头”，工业是农业的“龙头”，市民是农民的“龙头”。市场经济条件下，区域经济的发展主要靠城市来带动，而城市对区域经济发展的带动作用，关键取决于中心城市的规模及其产业支撑力。

——加快农业产业化进程，提高区域农民购买力。对于传统农区而言，“三农”问题在经济社会发展中处于特殊重要的地位，可以说，解决“三农”问题，就是解决内需问题，就是解决发展问题。大力推进农业产业化经营，是增加农民收入、提高农民购买力的现实途径。

——加快人的现代化进程，提高区域发展原动力。如果把视野再拓宽一些，纵观世界银行排出的世界十大富国，如瑞士、瑞典等国家，基本上都没有什么自然资源，但他们却是最富的，因为它的教育水平高，科技水平高。反过来说，世界上最贫困的十个国家，自然资源拥有量非常大，但却非常穷，因为教育不发达，科技水平低。因此，人的资源永远都最为宝贵的第一资源，加快人的现代化是发展的重中之重。

启迪之六：适时推动农村基层政治改革

千百年来，民主对中国农民来说似乎是一种“奢侈品”。当他们日夜为生计奔波、难以果腹的时候，谁会关心民主不民主呢？即使有人超出口腹之外发几句议论，也常常被责之为“吃饱了撑的！”

然而，在经济体制改革初步成功让庄稼汉的温饱得到满足后，他们的眼光已掠过自己的“一亩三分地”，他们的心思再不仅仅是盘算自家的柴米油盐酱醋茶了。如今，在农村，无论是竞选干部，还是评议党员、参与管理，都少不了农民的身影。

从理论上说，农村实行家庭联产承包责任制以后，农民已经以户为单位实行了经济自治，这种体制已经具备了村民自治的经济基础，以此为基础的政治体制改革——村民自治，也完全有着实实在在的内容。

在村民自治中，村民议事会、村民代表会、村民会议，是村民参与村务的基本组织依托，尤其是是村民议事会，虽然不见于法律条文，但在全国不少地方相当流行。

村民议事组织大都由村民代表构成。村民代表主要是一些经济能手、政治活动能力强或家庭的长辈。他们代表着农村不同群众的利益，每个代表一般都有10户左右的固定联系户，以便及时反映各户意见。从全国各地的村民议事组织看，主要有以下职能：

——决策。凡是党支部、村委会有关村务的重要决定，均要由议事会议决，村干部对此不得随意变更。

——监督。代表们要反映村民的各种意见，检查村干部开展各项工作的基本情况。

——立“法”。凡属村内重要规定如《村规民约》等，均要经议事组织通过。

——评议甚至选举村干部。

——协办村务。

村民议决村务，不仅没有引起混乱，反倒使许多难题容易解决了。

健全财务管理，是村民自治的又一项重要内容。村级财务管理混乱，是全国比较普遍的现象，村干部也因多吃多占引起农民强烈不满。实行村民自治，为农民提供了参与村务管理的正当渠道后，上述问题普遍好转。

在黑龙江青风县，过去有的村干部一年吃喝费达2万多元，实行村民自治后，这种现象很少看见了，许多村都规定村里开支1000元以上的事都要由村民议事会讨论通过。这个县的民权村过去风气不正，仅1987和1988年两年，村干部就吃喝送礼近7万元，村里欠债34万元。

在村委会选举中，村民高振富被大家请出来竞选当上村主任后，民主理财，以身作则，仅1989年就还债20多万元。这个村年愈七旬的评议委员会委员、以耿直出名的王义荣对人说：“我们评议，就是不准歪门斜道出现，大伙信任我，我就要搞好监督，除非我死了，这个村的风气才能变回去。”

除了国家层面在农村进行的政治体制改革外，地方党委、政府也进行了更为大胆的探索。江苏省的第一人口大县沭阳，于1997年在全国率先推出了党支部书记选举的“两票制”，即“群众评议，党员选举”。它的具体操作办法是，候选人由全村老百姓从全村所有的党员中直接海选产生，得票数排在前两位的为正式村支书候选人，此为“第一票”；两名候选人再到村支部去差额选举，此为“第二票”。党史专家称，先由群众投推荐票，后由党员投选举票，如此选拔支部书记的做法在此前中共党史上未有先例。

在“两票制”下，沭阳乡村那些数十年不倒的“问题干部”终于被选下了台！想当村支书，得先过村民这一关！村民们在“第一票”中拥有了他们此前未曾有过的真实的、先决性的发言权。这些最底层的民众，终于行使了久违的有序政治参与权，并直接感受到这一权力的威力，那些在胸中积郁已久的不满情绪迅速得到释放。

当“村干部养着乡干部，乡干部护着村干部”已成为不少地方的潜规则时，沭阳的做法自然会遇到强大的阻力，“大帽子”随之而来：一个年龄没有老村支书党龄长的县委书记，竟然要在党章之外另搞一套，他究竟想干什么，还要不要党的领导？

在舆论压力下，沭阳人没有退缩。县委、县政府认为，拨乱反正后，老干部们的政策落实了，但对农民的政策却一直没有真正落实，即还权于民，让农民真正当家作主。农民的主人地位不确立，农村就不可能稳定。

村民的政治参与，不仅荡涤着农村基层的污泥浊水，而且也出人意料地化解了许多长期以来困扰各级领导的农村难点问题，许多人连呼“四个没想到”：

一是没想到大批村、组干部“下岗”了，村里反而稳定了。

村组干部能否得到群众的拥护，是村里能否实现稳定的基础。在以“两票制”选举为主要内容的综合改革中，沭阳县有5045名村组干部被调整、精简了下来，减少了39%，连同编外人员，村干部实际减少了45%。仅此一项，农民每年可减少负担500多万元。据当时的县委组织部长许步健介绍，由于村民对自己选出的当家人有一种认同感，导致过去干群关系紧张的主要焦点没有了，民心也顺了，群众的上访大幅度减少，绝大部分村实现了稳定。

二是没想到村干部眼睛“向下”了，上级的任务反而好完成了。

村干部的“官帽”由过去的上级给，变成了现在的群众选，带来的最大变化莫过于村干部由过去的单纯对上负责变成了既对上负责、更要对下负责。村干部眼睛向“下”了，会不会影响上级任务的完成，这是县乡许多领导在改革之初最担心的问题，然而事实却正相反。

在当时的调查中，本刊记者采访了十多名新当选的村干部，他们有一个共同的感受，过去自己的命运掌握在乡党委手里，现在是群众掌握我们的命运，群众不选你就当不成。要取得群众的信任，就得一心一意为群众办实事。

村干部一心想着大家，而大家更支持干部的工作。据统计，1996年之前，沭阳县共拖欠提留统筹1555万元，60多个村多年不交提留统筹、不搞计划生育；而现在，不尽义务的农户大为减少。

变单纯的对上负责为既对上负责更对下负责，使村干部的工作方法也发生了根本性变革，由行政命令型向服务型转化。各村普遍成立了“党员议事会”和“村民代表会”，凡村里的重大决策都要经过“两会”讨论通过后方能实施。在工作方法上，做深入细致的思想工作多了，强制性手段大大减少了。

三是没想到乡党委的权力“下放了”，村级组织反而更有凝聚力了。

作为村级组织直接“上司”的乡党委、政府，长期以来最放心不下的就是谁当村干部，总认为自己亲自圈定的人选才可靠。这样做的结果，村干部一个个确实对上听话了，但由于得不到群众的认可，很难在群众中产生号召力，从而导致一些村级组织长期处于瘫痪半瘫痪状态。

在这次改革中，由于充分尊重群众的选举权利，为他们提供了参政的渠道，把社会中优秀的分子吸引到村组织领导层中，无形中也把广大群众凝聚到了基层组织周围。在选举中，各村群众都表现出了极大热情，父亲替儿子、妻子替异地打工丈夫报名参选的事，屡见不鲜。

村民的参与还进一步增强了基层组织的凝聚力。在沭阳，有的村长期处于“家天下”控制之下。民主选举的推行，彻底打破了“家天下”的垄断。在沭阳，小姓的人当选村支部书记的为数不少。在以往缺少群众参与、监督的情况下，财务混乱，几乎成了“上访村”的通病。现在通过群众参与和村务公开，财务混乱的状况得到根本扭转。

四是没想到乡镇领导用人的“框框”没有了，大批人才反而涌现了。

长期以来，沭阳许多村干部不仅政治素质不高，文化素质也难以适应市场经济的需要。这样的干部素质为何长期难以改革呢？不少乡级领导过去一个共同的理由是“干部难选，没人愿干”。然而，群众选举出乎他们的意料，一个个尘封的人才被挖了出来。

在沭阳县，群众选举的村干部超出领导视野的事司空见惯。是什么使干部的眼光与群众的眼光产生那么大的差距呢？刘集乡乡长姜修明说，现在一个乡都几万人，乡干部认识的人再多也不如群众多，对谁当干部合适，了解得再多也不如群众多。而乡里过去之所以不肯放权，主要是“怕”字作怪，怕引起混乱，怕上级的任务不好完成。群众的参与和实践证明，干部的民主意识、法律意识有时已远远落后于群众。

在进行经济体制改革的同时，不失时机地大胆探索政治体制改革，可以说是农村改革的一个显著特点。回首30年来农村改革，全国县、乡一级的各种民主试验可谓风起云涌，此起彼伏。

让越来越多人备感欣喜的是，这一系列政治体制改革不仅没有引发人们所担心的混乱，反而大都取得了成功，更有甚者已由地方的局部试验变成了国家层面的重大决策，在全国普遍推广执行，如领导干部的任前公示制度。有观察家认为，发轫于经济改革的乡村民主，在执政党自上而下的推动下，改变了2000多年来中国乡村的治理方式，它是乡村社会走向和谐的政治保证，它让千百年来的中国农民抛弃暴民或者臣民的极端化思维，必将对国家的长治久安和社会发展产生积极、广泛而深远的影响。（文/《瞭望》新闻周刊记者 包永辉 陈先发）