针对农村税费改革政策出台以后出现的主要问题，中央政府从2005年开始部署了农村综合改革，主要任务是推进乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革。2006年9月国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议，总结了以往改革的经验，部署了新的改革工作。

1．农村义务教育体制改革

农村义务教育体制改革的重点是理顺各级政府在农村义务教育中在责任，确保农村义务教育经费来源，减轻学生负担。改革的主要内容有四项：

（1）全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。课本费中西部地区由中央全额承担。学生的学杂费和农村义务教育阶段中小学公用经费都由中央和地方按比例分担，西部地区为8：2，中部地区为6：4。对贫困家庭学生补助寄宿生生活费，由地方承担。

（2）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。

（3）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造投入长效机制。农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金由中央和地方按5：5的比例共同承担。

（4）巩固和完善农村中小学教师工资经费保障机制。

2004－2007年国家安排100亿元，重点支持尚未实现“两基”的西部农村地区新建和改扩建7700所寄宿制学校；国家继续实施农村中小学现代远程教育工程，2003－2007年，中央和地方政府共同安排100亿元，为中西部地区3.75万所农村初中建设计算机教室、为38.4万所农村小学配备卫星教学接收设备、为11万个小学教学点配备教学光盘设备和成套教学光盘；国家还要启动实施农村初中改造工程，重点解决“大班额”多和寄宿比例低、条件差的问题。

农村义务教育经费保障机制的改革将从今年春季开学起分步骤实施。2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年，中部和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省(区、市)2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准；2009年，国家出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，2010年农村义务教育阶段的中小学公用经费基准定额将全部落实到位。

各地对农村义务教育管理体制也采取了改革措施。广东省2004年出台了《广东省教育现代化建设纲要(2004—2020年)》，提出农村义务教育不再搞学校等级评估，集中精力、财力，努力办好每所学校；农村中小学生活设施全面改善，实施农村中小学校“四有”工程(有符合标准的学生宿舍、有符合卫生标准的食堂、有清洁卫生的厕所和冲凉房、有符合标准的运动场)；全面改善农村中小学校生活用房和生活设施，实施义务教育“50班额”标准工程，解决城镇学校大班额问题；积极稳妥推进免费义务教育，统筹安排经费支出责任；按照流入地政府管理为主、全日制公办学校为主的原则，把非户籍常住人口子女义务教育，纳入义务教育发展总体规划统筹安排。其他一些省市区也在2005年出台了推动农村义务教育发展的地方政策。

中央政府加大了农村义务教育的投入为地方减轻负担、提高农村义务教育水平发挥了重要作用。但是，受国家以高考为导向的教育体制的影响，农村子女的教育与农村经济发展和农村劳动力转移的关联程度还很低。在大规模并村的背景下，一些地方的学校已经被废弃，形成了教育资源的巨大浪费。有的学校没有虽然没有废弃，但学生数量急剧减少。笔者考察的陕西子长县某村小学2006年只有4名学生，而20多年前还有150多名学生。

2．乡镇机构改革强力推进

相比于历史上的税费改革，这一轮改革取得彻底成功的几率要大得多。因为眼下早已不再是农业社会，在我国国内生产总值中，农业所占的份额已降至12.5%；而以改革前农民负担的税费总额计，相对于如今的财政收入也已经是微不足道。但问题在于，税费改革前国家征收的农业“三税”不足400亿元，农民的税费负担总额却何以高达1250亿元？

根源在于两方面：一是政府在缺乏制约的情形下，存在着机构和人员自我膨胀的机制；二是财政未能对农村的公共服务提供必要的支撑。其结果是，前者必然导致“食之者众，生之者寡”；后者只能造成“农村的事情由农民自己办”。在这两者的夹击之下，农民的负担焉能不重！所以要巩固税费改革成果，关键就在于政府的机构改革和惠及农村的公共财政体制的建立这两大方面。

乡镇机构的改革，自农村改革以来已先后进行过三次，但都没能跳出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的轨迹。现在这第四次又能如何？事实证明，对于乡镇机构，只“精兵”而不“简政”，显然是不可能实现改革目标的。因此，按社会主义市场经济要求转变政府的职能，是首要任务。

从前期已经开展的试点经验看，乡镇政府转变职能，关键在于四个方面：一是要调整经济管理上的职能。要从直接抓资源配置、招商引资、项目建设、生产经营等本是市场主体的行为，转到对农户及各类经营主体进行示范引导、提供政策服务和营造发展环境上来。二是要花更多的精力去加强农村的社会管理和公共服务。三是要转变观念，推进农村基层的民主政治建设，充分发挥村民自治组织的作用。四是要大力发展各类经济服务和社会中介组织，把那些政府管不了、管不好的事情交由这些组织去做。如果乡镇改革只注重精简机构、人员，而不注重转变职能，其结果很可能是虽然减少了机构和人员，但同时也会削弱农村的社会管理、降低农村的公共服务水平，这不符合农民的切身利益。

推进乡镇机构改革的基本方针是，转变政府职能为重点，坚持政企分开，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求，各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员。中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。

我国区域发展差异很大，不同地区的乡镇经济社会发展极不平衡，不同地区的农村对乡镇政府的要求有很大的不同。乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，分类进行。乡镇政府改革不能搞"一刀切"和"整齐划一"，允许各地方根据实际情况确立不同的基层政府体制。

乡镇改革不只是乡镇政府自身的问题，还涉及到县及县以上政府的改革，涉及到乡村基层组织的改革，必须是上下结合，上有县、市体制改革的跟进，下有乡村治理结构的变革。如果做不到这一点，"十一五"规划中明确提出的要在五年内基本完成乡镇机构改革目标就可能落空。因此说，"十一五"时期全部完成乡镇政府改革难度相当大。但在具体操作上，可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发。

目前，各地的改革都在探索之中，综合改革已初步显示出成效。以推进乡镇机构改革为例，通过撤乡并镇，从2000年到2005年底全国共减少了近9200个乡镇，每年减少近1500个，有些县减少了10%-30%的乡镇数量，最多的减少了近40%。

推进农村综合改革，乡镇政府职能首先要转变，而转变的关键是强化公共服务。在这方面，各地的做法不一，取得的效果也有所不同。除了湖北“咸安经验”外，如吉林省实施“两还、一剥离、四加强”，推进政府职能转变，巩固乡镇机构改革成果。按核定编制定岗定员后，不仅没有超编，相当一部分乡镇还有空编。随着乡镇富余人员安置工作的稳步推进，分流数量、质量也取得突破，乡镇行政编制、事业编制和实有人员，都得到大幅度精简。全省乡镇行政编制精简4008名，实有人数精简1547人；乡镇事业编制精简4780名，实有人数精简14144人。为了妥善安置乡镇富余人员，各级政府通过轮岗竞聘、鼓励转办企业等办法，分流安置乡镇行政人员3988人，占总数的99.5%。一些基层干部和群众赞许说，站所改革后，人员少了，服务面大了，服务的数量和质量比过去高了。

3．县乡财政体制改革

进一步改革县乡财政管理体制，建立财权事权统一的新机制。县乡财政管理体制改革要着眼于解决两个问题：一是解决财政分配的公平性和有效性问题，也就是在城乡之间逐步实现公平分配财政支出，用好纳税人的钱，办好老百姓的事。二是解决县乡财政困难、保证基层运转，防止基层通过乱收费弥补财政不足。按照这样的要求，县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。

县乡财政体制改革的主要任务是建立中央和省（市）政府对县乡财政的支持力度，加大中央对中西部落后县的财政转移支付规模，改革财政管理方式。中央决定，从2006年开始，财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助。继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点。

对于全社会高度关注的乡村债务问题，中央在2006年部署了化解债务的试点工作。2007年中央一号文件提出了解决乡村债务的基本方案。中央决定，要全面清理核实乡村债务，摸清底数，锁定旧债，制止发生新债，积极探索化解债务的措施和办法，优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。文件同意，在严格把握政策和加强审核的前提下，减免或豁免税收尾欠，并拟订由中央和省级财政要安排一定奖励资金，鼓励地方主动化解乡村债务，是解决乡村债务难题的两项政策突破。

中国农村人口多，经济发展水平低，税源有限，相当部分的县乡在取消农业税后又失去了一个主体税种。因此，要增强政府对农村的社会管理和公共服务职能，就必须加大上级财政对基层政府的转移支付力度，必须将那些本应由政府承担的事情，如农村的水、路、电、(燃)气，以及农村义务教育、公共卫生、文化事业、社会保障等，逐步纳入公共财政的承担范围，才能使收入水平总体较低的农民能在享有公共服务方面具有平等的权力。

同样以吉林为例。近年来，这方面的情况正在发生着积极的变化。2006年，中央和省级及部分地(市)财政对农村税费改革的专项转移支付已达1030亿元，中央财政对部分财政困难县乡和产粮大县的以奖代补资金增加到了210亿元；同时，还明显加大了对农村基础设施和社会事业的投入，中央财政预算内的支农资金总规模达到了3397亿元，比上年增加14.2%。但是，由于长期以来欠账太多，改变农村基础设施和社会事业严重滞后的局面，绝非一朝一夕之功。

所以，深化改革，促使政府职能加快转变和公共财政覆盖农村，对于建设新农村、培育新农民、实现统筹城乡经济社会发展的目标，无疑将具有决定性的作用。

【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：党国英　中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任、研究员】