从北京地铁2号线雍和宫站出发，往东200米的北京市公安局出入境管理处大楼里每天人声鼎沸。在这里，北京市民只要填上一张表格，带上证件，交上200元，一个星期后，就能领到黑色封皮印刷精致的护照，上面写着“请各国对持照人予以通行便利”。

时光倒流30年，个人护照申领需要经过单位、街道、派出所甚至国家部委的审批，出国对于普通的中国人是一个遥不可及的梦。当年，中国公民出境人数未超过10万人次。而到了2007年，这一数字已达3452万。

坚冰融化

对于汉能投资集团董事长陈宏来说，1985年出国前的集训至今仍历历在目。

1983 年，大学毕业一年的陈宏考取了教育部公派留学资格，当时每年只有几百个名额。留学前一年，陈宏按要求参与了一年的语言和政治思想培训。出国前，办理护照成为最重要的事。在公派留学的背景下，陈宏经过单位、街道、派出所、公安局乃至教育部等各个机关的审核，被反复核查出身、家庭成分、海外关系、政治思想……

“又红又专”，陈宏用那个时代特有的名词引述被审查的结果。一个多月后，他拿到了护照。陈宏记得，在即将走出国门时，留学生被特别交待一些注意事项——不要和台湾女生来往，提防台湾女特务；在国外进行论文演讲要经过使领馆批准……

上世纪80年代初，中国国门刚刚打开，出国受到严格控制。1975年调入当时的北京市公安局外事科的李爱萍回忆，在1978年前后，只有极少数的中国人出国办公事，“根本没有因私出国一说”。

1982年，坚冰开始融化。教育部、公安部等部委联合发出《关于自费出国留学的暂行规定》，开放出国留学。虽然有所放开，但是在实际的操作中，留学依然受到十分严格的审批，家庭成分、海外背景等等都成为政治审查的重点内容。

1984 年4月，公安部下发经过国务院批准的《关于放宽因私出国审批条件的请示》，明确“因私出国”是公民的正当权益，并要求“公安机关应当认真受理出境申请，不允许久拖不决，不允许对催促询问不理不睬”。11月，公安部又下发通知，要求各地“认真贯彻执行”。在这份通知里面，明确指出当时的问题——“各地程度不同地存在着该受理不受理、该批不批、卡住不放、批得慢和拖得时间长的问题，‘出国难’的状况还没有得到根本改变，过去一套从严的审批办法没有随着政策的放宽作相应的简化和改革……”

这份文件发布后，出国留学人数猛增。根据当时公开的数据，1982年，出国留学人数仅有1000人；三年后的1985年，出国留学人数达到了1万人；一年后的1986年，出国留学人数突破了10万人。

第一轮出国潮就此兴起。

著有专著研究中国出入境体制的汕头大学法学院副院长刘国福评价说，改革开放初期，政府恢复和建立出入境管理制度，同时，也确立了公民出境必须履行严格审批程序的原则。

“但是，这个阶段，公民出境与否不仅取决于自身，更取决于他人或者单位。”刘国福说。

层层关卡

出国潮的激烈涌动催生了我国第一部出入境管理法。1986年2月，《中华人民共和国公民出境入境管理法》正式颁布实施。该法明确规定，除了劳教、服刑等五类人，中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，都可以得到批准。

法律上，出境已经松绑，但申请护照的复杂程序包括政治审查依然存在，国外邀请函、亲属关系公证、经济担保书、单位或派出所同意意见等其他相关的证明材料一个也少不了。

中联国兴书画院执行院长徐磊对初次出国办领护照的经历记忆犹新。1989年，他随一个企业考察团赴东南亚。9月底，北京已入秋，天干地凉。早有耳闻办护照难的徐磊第一天去公安局领取护照申领表。由于缺乏经验，徐磊上午到的时候已经排了百米长的队，而当时护照申请表一天限量只发几十张，首日徐磊扑了空。

第二天，徐磊特意赶了个大早，六点多就从家出发，但他发现比他起得早的人更多，结果他仍然无功而返。

第三天，徐磊狠下决心，“半夜就起来了。天气很冷，我就披了件破大衣到那儿排队去了”。早上刚过6点，徐磊就已经在门口排起了队，拿上靠前的号后，徐磊终于把表领回了家。

李爱萍当年就坐在窗口里，看着在办公室外起早排长队申领护照的人，也为他们感到“很不容易”。“那时信息也没有现在这么公开，很多老百姓搞不清楚到底需要哪些材料，到了这边还要咨询，没带齐的下回还要来。”她说，那时候，领表交表都在同一个窗口，每个申请人送上来的材料通常都是几十页，审核一个人的各种文件耗时就非常长。此外，时不时还有人插队来问两个问题，这就容易把排队的人惹急，时常吵架甚至打架。

对于当时护照的申领者，领一份申请表仅仅是麻烦的开始。

徐磊并没有因领到出国申请表而感到兴奋，接下来他所要面对的是单位审批证明、境外邀请材料、经济担保证明、办理公证、提交翻译材料等诸多繁琐的手续和审批程序。“单位政审、居委会政审、街道政审、派出所政审，还有公安局政审，一大堆章要盖，没一两个月盖不齐。表上三代人都要填，爷爷奶奶、爸爸妈妈、叔叔舅舅，电话都要留下。”

“那表还不能填错，都是带编号的，不能改，填错了还要再领一张新的。所以，我就先复印了表，然后自己先填，找专家看看，合格了再往真的表上填。”

“ 填完表，首先找单位盖章，然后带着盖邮戳的国外邀请函到居委会、派出所盖章。”徐磊还记得，政审的时候居委会、派出所还仔细盘问怎么认识国外的邀请人、认识多长时间、什么关系，不一而足，最后才在表上写上“该同志是我辖区居民，政治可靠，无犯罪记录，同意出国”。

“办一本护照，怎么也要跑上六七趟。”徐磊说，可气的还是那些公职人员的服务态度，傲慢而又拖沓，“你不送个小礼，拿几条好烟，根本办不来。”在这些把持公章的人面前，他还必须赔着笑脸，点头哈腰，不能表现出一点的不尊敬。为了第一次出国顺利，徐磊狠心买了几条当时的高档香烟——五块钱一包的“阿诗玛”，“办事的时候逢人就送”。

历时两个月后，徐磊领到了平生第一本护照。在领到护照的那一刻，他感慨万分，“我想再也不出国，再也不办护照了，太累！这比古代的赶考还要难”。

刘国福教授曾经在上世纪90年代初自费留学，对于护照申领的繁琐深有感触。“前置审批太多，审批单位的自由裁量权过大，公民的出国权利往往还要看雇主或者一些基层政权单位的脸色。假如你的单位不同意，你可能就没法出国。”

逐步规范

1989年办护照的“痛苦”遭遇，让徐磊不禁对出国感到很厌倦，即使有出国的机会，他也情愿托辞不去。

时间过去9年，1998年，因为工作的需要，徐磊必须再次出国，由于第一本护照已经过期，他不得不去办领新的护照。想到要走繁琐的程序，徐磊不禁想，能不能走后门。

“那时候巴不得连公安局扫地的都能认识一下，就是希望少盖点章，不要弄得那么繁琐。”徐磊说，“但走后门连门都没摸着，托了一大圈关系，也没搭上话，礼品都不知道要送给谁，最后也没送出去。”

出国的时间一天天逼近，无奈之下，徐磊只好从头走程序，先领表。这次领表，没有跑三天，当天去就拿回来了，页数也少了一些。表格上，没有三代审查了。居委会、派出所也没有详细盘问海外关系，只是看了看国外的邀请信。事情还算顺利，但在派出所遇到了一些周折。徐磊拿着表第一次去派出所盖章时，所长不在，没有所长签字，没法盖章。第二次去，所长在，但是盖章的人又不在。第三次去，徐磊才把签字盖章都弄完了。

申请材料弄完整了，徐磊把表格又交上去了。办证人员的态度傲慢，面孔冰冷，说话爱答不理。徐磊记得，办证的窗口1米多高，“个子矮一点的人恐怕要踮起脚才能够着，而且还要点头哈腰，生怕把他们得罪了，护照就不好办了”。申请材料交到公安局，他反而心里踏实了一些。与1989年的漫长等待不一样的是，这次护照申办有30天的期限，不批准还可以申诉。

不到一个月，徐磊领到了平生的第二本护照。

“程序简化和规范了一些，办事的人讲究程序了，不再靠着他们的情绪在办事。最重要的是有了时限，以前你不知道要等多久，也不知道他们到底批不批。”徐磊说。

这种程序的进步要溯源到上世纪90年代初期。1992年，邓小平南巡讲话，平息了“姓资”还是“姓社”的改革开放大争论，中国的国门越开越宽，中国公民出国留学、探亲、商贸、旅游全面开放。

而出入境管理法以及实施细则在实施中出现了诸多的问题，例如护照申领没有时间限制，各地的审批程序、把握尺度不一。而权力垄断以及缺乏监督，使得办护照各个环节的审查办证人员态度恶劣，衍生办证腐败，引发社会公众强烈不满。

对此，1994年，公安部开始在全国统一公民因私出国护照申请和审批程序，发布了修改的实施细则，限制政府出入境管理部门的自由裁量权，统一了办事时限，护照申领走向规范化时代。

“规范后，托关系、走后门的就少了。”李爱萍说，程序已经比较透明，也有时间限制，只要材料基本齐全，都能获批。