2008年:我国改革的起点与趋势

——中改院改革形势分析会观点综述

2008年1月26日，中改院在北京召开了以“2008’改革的起点与趋势”为主题的改革形势分析会。全国人大法律委员会洪虎副主任、中国经济体制改革研究会高尚全会长、中央政策研究室郑新立副主任、国家人口和计划生育委员会赵白鸽副主任、国务院发展研究中心卢中原副主任、国家开发银行刘克崮副行长、中国社科院张卓越元研究员，及来自国家发改委、财政部、劳动和社会保障部、农业部等国家相关部委及研究机构、高校的50余位专家学者出席了会议。会议围绕当前改革的形势及行政管理体制改革、宏观调控体制创新、新阶段的财税制改革、社会体制改革、农村综合改革的形势和任务等议题进行了讨论。会议由中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林主持。

一、我国改革已进入一个新的历史时期

我国改革进入新的历史时期。有专家指出，改革开放30年的重大变化，集中表现在我国已实现由生存型社会向发展型社会的历史转变。这个历史性转变的基本背景是由计划经济向市场经济的转轨。就是说，市场化改革是实现我国由生存型向发展型社会历史转变的主要推动力。

社会矛盾的阶段性变化使改革站在了新的历史起点。我国由生存型社会向发展型社会的历史性过渡，“生存性”压力明显减弱，“发展性”压力全面凸显。主要表现在经济持续快速增长与资源环境约束的矛盾；经济快速增长的巨大潜力同经济增长的体制机制存在缺陷的矛盾；经济总量、物质财富的不断增加与城乡差距、贫富差距扩大的矛盾；全社会公共服务需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾；经济发展、社会进步同公共治理滞后的矛盾。

新时期的改革进入十分复杂的利益关系调整阶段，改革面临多方面挑战。新阶段面临的矛盾同利益关系相联系，具有深刻性和复杂性，要坚定不移地推进改革，以全面改革解决经济社会发展进程中深层次的矛盾问题。有的专家说，从财政改革中可以看到，过去30年中每推进一步，涉及的人就越多，覆盖的范围越广。改革推进到今天，几乎所有区域和所有企业都已经覆盖在财政范围之内。随着全覆盖的迈进，近年来又提出基本公共服务均等化的目标。现在看来，这些问题操作起来更具复杂性。

以行政管理体制改革为重点，改革需要在多方面破题。有专家指出，要十分明确我国今年改革的位置在哪里，改革动因是什么，往前走的方向是什么。科学发展观是新时期的一面旗帜。过去30年重点以摆脱贫困作为旗帜，未来要以全面发展作为旗帜。伴随全球化、信息化，我国面临难得的发展机遇，但必须走全面、协调、可持续的发展道路。新阶段的改革就是建立全面落实科学发展观的体制机制。有的专家指出，改革进入新的历史时期，政府与市场、政府与社会的关系面临多方面的挑战。为此，应当以政府行政管理体制改革为重点，在财税、金融、土地、公共服务等多个领域进行实质性的变革。

二、适应阶段性矛盾变化，全面推进改革

以铁路管理体制改革为突破口，加快垄断行业改革。有专家指出，铁路体制改革在整个交通领域改革中明显滞后，相应地铁路建设滞后。从实践看，哪种运输方式率先改革，哪种方式发展就快。改革滞后的背后仍然是垄断，社会资金进不去，制约了发展。公路改革比较早，短短十多年时间，建立起了高速公路框架体系。火车票一到节假日一票难求，全国卡脖子路段上百个。更好地建设铁路，关键是打破部门垄断，引入社会资金。现在是体制卡住了建设的脖子。可以考虑以铁路管理体制改革作为垄断行业改革的突破口，由此使铁路建设更快一点。

加快建立与科学发展观相适应的公共财政体制。有专家指出，目前通货膨胀率比较高、投资过热的源头在财政。现在财政有钱了，基本公共服务均等化作为目标提出来了，但在支出责任上、至少在各级政府之间是模糊和同构的。关注民生问题把财政体制改革提到更加紧迫的日程上。有专家说，过去我们过分偏重于发挥财政经济杠杆和经济手段作用，对财政促进社会建设，促进人类自身发展重视不够。

有专家认为，财政改革要从层级财政走向辖区财政，建立辖区财政机制。在目前的财政体制下，每一级财政都有自己的财源，在强调层级财政的情况下，各级政府财政都要去找钱，没条件创造条件，环境生态被破坏，经济发展方式转变不了。如果找不来钱，就从其他方面收，越是穷的地方越乱收费。现在基层财政困难，有些地方生态环境恶化，与层级财政密切相关。建立辖区财政，就是要上级政府对管辖区域财政负有平衡责任，包括纵向平衡和横向平衡的责任。

有专家指出，财政体制改革是一项长期的任务，需要渐进式地推进。目前在某些认识方面分歧比较大。例如，医疗改革，有的认为是缺钱，有的认为必须要有好的机制和制度，才能把钱投进去。具体方案设计，包括财政经费保障机制，也涉及到政府间财政机制的完善。这些在操作上都不是简单的事情，需要以局部突破带动全局性制度框架的重新建立。

有的专家指出，要抓紧国有资本预算制度改革。今年宏观调控任务是防止偏快过热，防止物价上涨转为明显的通货膨胀。目前投资资金来源里，银行贷款只占18%到19%。银行贷款收紧对限制投资膨胀有利，但效果不会很大。70%的投资资金来源于企业自筹，最大头还是企业利润。建立国有资本预算制度，把企业新增利润拿出一部分集中起来投入到社会保障体系建设，可以让全国人民作为全民所有制所有者享受到发展带来的利益。现行体制下，产权结构是公共产权占主导地位。现在对公共产权保护不够，一些人利用公共资源和公共产权在短时间内富起来，公共产权收入流失很严重。

深化和拓展农村综合改革。有的专家指出，按照统筹城乡发展要求，要城乡综合配套改革。第一，户籍制度还是影响城乡一体化很重要的问题，要尽快解决进城农民工的社会保障问题；第二，就业制度。只在保障农民工权益方面做文章还不够，城乡体制改革要加快；第三，综合配套改革还有财政体制，光调整县乡财政体制还不行，要把农村自身改革进行配套。

有的专家指出，一定要放活农村生产要素。当前劳动、土地、金融，三方面放活还不够，多予、少取、放活三大政策还有加大力度的余地。有的专家指出，去年7月1号全国人大通过农民专业合作社法正式实施，是农村改革具有划时代意义重要文件。合作社法把产权结构、运营模式都做出了法律规范，区分了现在专业合作社跟改革开放前的合作社。改革前的合作社是大锅饭平均主义为特色，现在是鼓励农民在流通领域和农产品加工领域合作。加入WTO以后，跨国公司都进来了。如果农户不通过合作社组织起来，就没有办法和跨国公司竞争。

加快推进金融体制改革。有的专家指出，解决通货膨胀问题，不能总是强调政府干预价格，而是要注重货币政策的作用。有专家指出，目前银行体制改革方面，政策银行怎么改应提上日程，还要推出创业版市场、股指期货市场，把资本市场要作为重点来发展直接融资。中央设置银监会、证监会、保监会是适应当时金融体制改革任务发展的需要。新阶段混业经营和监管是大势所趋，这就需要把金融领域四大部门的有效协调提上日程。

有的专家举例说，一些地区发展不平衡的重要原因是金融创新滞后。有的有创意但没有钱投资，有的有钱但没有创意。要大力发展农村金融，以小额信贷为重点，大力发展多种所有制的民间金融。

加快土地制度变革的步伐。有专家指出，土地经营权向种田能手集中，才能把一部分青壮年劳动力留在农村，才可以采取机械化生产，把相当一部分劳动力从土地解放出来，转向二三产业，为农业现代化提供保障。有专家指出，2007年房价上涨，主要是因为政府对土地垄断。一方面是流动性过剩非常旺盛的需求，另一方面是政府对土地的垄断造成土地供给不足，这样严重供不应求导致房价上涨。

有专家指出，对于土地政府垄断，现在应该叫停。现在土地缺乏规范的产权基础。只有进行第三次土地改革，才能把科学发展观落到实处，变成实践。应在房价涨得高的地方做改革试点，尝试性让集体土地有跟同等土地进入到市场的权利。还有专家指出，农村金融之所以难以发展，在很大程度上与土地不能抵押有关，要使农民的土地使用权、房地产有权证可以抵押担保。