三、机构的调整与“大部制”改革思路
十七大报告提出，要“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”，这是“议事协调机构”作为一个专有名词第一次出现在党代会的报告中，具有特别的意义。
所谓“议事协调机构”一般是由于要承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务以及临时突发性事务而成立的，如国务院西部地区开发领导小组、国务院纠正行业不正之风办公室等。这类机构虽不列入政府工作部门的组织序列，但它们通常由政府的某位领导担任主任、组长，具有一定的权威性。在中国，无论是中央政府还是地方政府，都成立了大量的临时性议事协调机构，这些机构带有强烈的一事一议性质，事后又往往得不到及时撤销，造成政府部门臃肿、领导兼职过多、增加行政开支、常设机构职能被削弱等弊端。
以前在中央几次机构调整中都曾经大量裁撤这些机构，但每次调整完往往很快又膨胀。本次十七大报告明确提出整顿这类机构的要求，显示了中央对这个问题的重视以及对精简和规范此类机构的决心。
十七大报告中还首次公开提出了“大部制”改革思路。
根据市场经济发达国家的实践，所谓大部制就是将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构。如法国的经济、财政和工业部，不仅负责经济政策、财政政策和工业政策，而且负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调，下辖机构包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅巴黎本部的工作人员就接近1万人。因而，大部门体制所谓的“大”至少应包含“组织规模大、职能范围广”的意思。
市场经济发达国家的政府部门设置普遍呈现出“机构数量较少，职能范围广泛”的特点，比如美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。它们的一些大部门(giant department)可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。
我国现行的行政管理体制是从计划经济时代传留下来的，明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理太过微观、具体的问题，而市场经济条件下，政府对经济运行的管理则应该以公共服务、宏观调控和市场监管为主，机构设置宜粗不宜细。另外，进行大部制改革最直接的效果是可以减少领导职数、整合编制和人力资源，从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿，因部门利益特点突出而导致的国家政策被“挟持”等问题。
在我国，大部制改革的思路最早可以追溯到2002年，当年的《政府工作报告》提出，要“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。随后，国务院按照“决策、执行、监督分离”的原则对一些部委进行了“合并同类项”和成立新的机构。而在十七大报告中，首次明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，这对今后的改革具有指向性作用。
四、重新调整政府部门间的权力结构
在十七大报告关于行政体制改革的内容中，对政府部门间权力结构的重新梳理和调整着墨很多，我认为这其中值得重点关注的是所谓垂直管理部门和地方政府的关系。
中共十六大报告中曾提出，要“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。2007年对此问题又做了强调，必须“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，反映出中央和地方、垂直管理和地方管理这两对矛盾已成为当前行政体制改革中的突出问题。
长期以来，在我国行政管理实践中，行政机关与本级政府之间存在着不同的关系类型。有些部门直接归本级政府领导，属于组成部门，如民政、统计；有些部门既受本级人民政府领导，又受上级主管部门领导，如监察、公安；有些行政机关实行全系统垂直领导，如国税、海关；还有一种半垂直领导体制，即中央、省级政府对行政部门有领导权，省以下实行垂直管理，省以下地方政府对这些部门没有领导权，如工商、地税等。
一个行政部门是实行垂直领导，还是归本级地方政府领导，主要取决于该部门的职能、特性，同时这也是一个动态调整的过程。例如，2003年前后，随着我国房地产行业的升温，各地违法用地和各种名目的“圈地运动”愈演愈烈。国家处于宏观调控和保护耕地的需要，决定全国实行省以下土地垂直管理体制。
关于行政部门实行垂直管理还是归属本级政府哪个更好，理论界一直存在着争议。垂直的领导体系的好处是有利于集中权力、避免地方保护主义，但也容易使垂直领导部门脱离监督，弱化地方人大的权力和地方政府职能的完整性。
要处理好两者关系，我认为至少要把握好以下三个方面的具体问题：
第一是哪些部门需要并适宜垂直领导。哪些部门需要垂直管理或者是接受双重领导，需要慎重考虑，因为从本质上看这是一个中央和地方政府的关系问题。我认为，从保证地方政府完整性、积极性和监督有效性的角度出发，应该尽量将垂直管理压缩在最小范围内。
第二是垂直领导如何实现。目前不同部门垂直管理的方式也不尽相同，有些垂直管理比较彻底，有些则同时带有“横向”和“纵向”的特点。如国土资源部门，其财政拨款来自本级政府，但是副处级以上的人事权实行垂直管理。究竟需要建立一种什么样的垂直管理运作机制？如何切实保证管理效率和效果？也是需要关注的话题。
第三是垂直管理部门和地方政府其他部门之间的关系如何处理。从目前的实践情况来看，现实中一些实现垂直管理的部门，特别是人事权和财务权都受垂直领导的部门，由于不受地方政府节制，容易滋生出严重的权力部门化、利益部门化倾向。因此，如何加强地方政府对这些部门的约束力，如何保证这些部门在接受垂直管理的同时又能和地方发展规划相协调？这些将是下一步改革中需要关注的话题。[中国（海南）改革发展研究院《新阶段改革的起点与趋势——2008' 中国改革评估报告》]
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