1．目前我国政府管理中面临的主要问题

在充分肯定2006年我国行政管理体制改革取得重要进展的同时，我们也应该清醒地看到目前我国政府管理中面临的一些深层次的问题。比如，中央多次提到的政府职能转变滞后，行政审批事项过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后，办事效率不高；一些关系到群众利益的问题没有得到根本解决，政府部门的形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出；政府工作人员依法行政观念不强，腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重等。在我们看来，所有这些问题，归结起来看又集中地反映在三个方面：

首先，中国经济经历了28年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题，如果深入分析就会发现，这些问题几乎都与我们不合理的体制有关。比如，宏观调控在某种方面的失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头，这些都是中央和地方体制架构内在冲突的外在表现；再比如，社会管理和公共服务职能薄弱，也与传统行政管理不合理的制度安排和运行行为息息相关。还比如，权力行使的非理性，权力滥用，权钱交易，是与我们至今没有建立起有效的权力制约结构有关。因此，从体制和制度层面寻求解决问题的办法和途径，成为我们面临的关键问题。

其次，以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上，从而导致了公共政策的扭曲、变异。这样的公共政策过程，导致的直接后果是公共政策制定的成本很高，周期很长，效率也很低，大量的时间和精力都被消耗到毫无意义的部门利益的争夺、扯皮和推委之中。与此相联系，这样的公共政策过程，也可能使政府所代表的公平、正义的天平，发生了倾斜。用部门利益，危害社会的公共利益。

第三，权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象并没有得到有效的遏制。尽管新一届领导加大了反腐败的力度，采取了被称之为“四管齐下”的改革举措，即制定党内监督条例，制定党内纪律处分条例，对中央部委的纪检检察实行垂直管理，对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的，但是令人疑惑的是，这些制度反腐的举措，并没能有效遏制住腐败在一些地方蔓延的局面。这不能不引起人们的疑虑，中国反腐败的出路究竟在那里，这种腐败蔓延的现象，究竟是机制层面的，还是制度体制层面的，我们需要构建一种什么样的体制才能真正防止权力的非理性？

值得我们深入思考的问题是，如果我国政府的行政管理体制不能有一个大的改变，政府目前面临的一些压力就很难化解。这些挑战或者压力将主要来自以下三个方面：

首先，在发展战略上，我们面临着可持续发展的巨大压力，这种可持续发展的战略与官员长期以来形成的“政绩观”，有可能产生内在的冲突，并最终危害到可持续战略的实施。应当看到，我国过去在相当长的时间里，经济的快速增长、高速发展，很大程度上是以巨大的资源消耗支撑的，也付出了过高的环境成本。尽管我们深深意识到了靠资源的过度消耗和环境恶化代价的发展道路，风险是巨大的，但是真正要在二者之间做出取舍时，并非易事。因为这与我们长期形成对官员的选拔任用的价值标准，选拔体制、考核标准以及由此形成的官员的价值追求等，很容易发生冲突。比如，我们提出了“科学发展观”这样带有战略意义的方针，但是要使这一方针变成各级政府及其官员的自觉行动，就不那么简单了。在这方面，我们整体上面临的压力和挑战将是连续的、持久的。如何走出一条资源节约型发展道路，如何保持经济、社会、政治的协调发展，是摆在我们面前必须回答而又不一定能回答好的全局性问题。

其次，从社会层面上讲，政府面临着化解社会冲突的巨大压力。中国26年改革开放的一个重要特征，就是经济、社会的变革异常迅猛，几乎波及到社会的各个领域。特别是随着改革的深入，社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突，日渐显现。有学者形容目前中国社会的基本特征是“利益关系失衡，社会结构紧张，不稳定的因素增加”。再加上改革发展规律的支配，越到后面，改革的难度越大，涉及到的利益矛盾更加复杂。在这样的社会背景下，一旦代表社会公平正义的政府的公共政策出现失误，就会进一步激化社会矛盾和社会冲突，给政府公共治理形成巨大的压力，甚至直接影响到政府公共治理权力的合法性基础。可见，维护社会稳定的前提是有效化解社会冲突；构建和谐社会的关键在于消除社会中存在的不和谐因素。

第三，从政府自身来看，由于政府实质性改革进展迟缓，政府转型落后于社会转型和体制转轨，政府的强势依然如故，“市场化”与“行政化”的内在冲突加剧，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制的建立过程中，政府扮演了重要角色，发挥了很大作用，目前的政府管理，无论从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时，也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然强势不改，扮演经济建设型政府的角色，实际上有少数地方已经把“以经济建设为中心变为以GDP为中心”，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，继续强化政府的行政审批功能，其结果，不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性，而且还有可能引发民众对政府的不信任，使政府的公信力大大下降。

我国政府管理面临的上述问题，迫切需要我们加大政府自身改革的力度，进而推动政府转型。

2．以政府行政管理体制改革为中心的改革战略及政策建议

正像上面指出的那样，在中国正处在社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的。中国政府转型的目标，在我们看来应该是三个方面：由计划经济下的管制型政府向市场经济下的服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变；由传统的主要靠手工政府管理向以信息网络技术主导的现代化政府管理方向转变。而要实现这种历史性跨越，只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。那么，如何才能实现政府改革的战略性突破呢？

我们认为，包括2007年在内的未来中国政府行政管理体制改革，主要应从两个方面进行部署：一是从整体上要有新的战略；二是在具体方面要采取一系列新的举措。

从战略层面看，当前要注重六个方面的问题：

（1）政府改革要高度重视制度设计和整体设计。一方面要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识，如中国要不要走大部制管理的道路？中国要不要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至过多受到领导者个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。另一方面，还要对政府改革、政治体制改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。这是改变政府改革孤军深入最好的办法。如果不能把我国的事业发展、事业单位改革，整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会继续成为政府改革的避风港。

（2）真正树立法制在政府改革中的权威。早在1998年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化，作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分，也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但是在这方面，似乎只是成了一种口号，法制的权威似乎一直难以被真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用，提供了可能。从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。

（3）改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。防止国家在公共政策制定中被“俘获”现象的出现，这是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题，但也许是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。否则我们不能理解，为什么在国家综合实力有了极大提高，人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短20多年的进程中，中国的贫富差距会拉得如此之大？对一个正处在发展过程的国家来说，我们的基尼系数超过美国，虽不能说是我们公共政策在分配制度方面的失败，但至少值得我们认真反思。正是从这个意义上，我们认为政府行政管理体制改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大可能地代表公平、公正和正义。

（4）对官员要有更严厉的管理手段。大量的事实证明，目前严重的问题在于教育官员，如何保证公共权力的非理性，如何建立一套使官员主要对民众负责，而不是简单地向上级负责的选拔任用体系，是我们面临的最大问题之一。在这方面，我们必须进行大胆地探索，从并将之制度化。

（5）防止政府旧体制的复归。在旧体制复归方面，我们尤其要关注公共财政的支出与旧体制复归之间的联系问题。这就给我们提出这样的问题：我国的财政收入在3000亿元的时候，我们把财政支出的主要部分用于维持国家的运转；如果到了近4万亿元的时候，仍然不能在涉及广大人民群众的教育、医疗、就业、社会保障方面有明显的增长，继续在公务和行政支出方面保持着高增长的比例，不能不说是政府治理中的一个严重失误问题。因此，防止旧体制的复归，应该是我国下一步政府改革中一个不容忽视的重要问题。

（6）要跳出行政层面的单一思维，解决政府管理中的深层次问题。过去是就行政而行政，没有跳出行政层面思考和解决问题，政治层面的问题严重滞后。许多问题，表面上看在行政管理层面，但问题的核心可能都就在政治层面。如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及以经济建设为中心，演变为以GDP为中心等，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。只有跳出行政层面，从政治体制的高端寻求解决问题的对策，深化政治体制改革，才有可能使政府改革飞跃。从这个意义上说，政府改革的战略性突破，必须依赖于政治体制上端改革的推进。

从具体的举措来看，未来的行政管理体制改革的深入，尤其要重视以下七个方面的改革：

（1）首先要按照由政府主导型的经济增长方式向市场主导型的经济增长方式转变的思路，调整政府的组织结构，确定政府的基本功能。这就要在横向和纵向两个方面进行改革。在结构和功能的设计方面，要抛弃政府机构改革的概念，明确提出建立公共行政体制的组织架构。这中间，尤其要解决前面我们提到的政府部门主导公共政策过程所带来的一系列严重问题。如果我们的改革不能抓住这个关键的问题进行具有实质意义的改革，重新配置政府的权力结构和功能，改变目前的公共政策过程，改革仍然可能陷入失败。

（2）适应社会公共需求的变化，加快公共服务体制建设的步伐。加大政府的社会管理和公共服务职能，无疑是未来中国行政管理体制改革的重点。在这方面，一个突出问题，就是要围绕建立公共服务体制，重构公共服务体系，加强政府在社会管理和公共服务领域的职责。因此，促进政府由传统管制型政府向服务型政府转变，由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变，由主要靠手工作业的政府向信息化政府转变，就成为行政管理体制改革的重要使命。

（3）要抓住公共财政体制和公共投资体制改革这两个关键，解决中国的就主要由政府主导型增长方式向由市场主导方式的转变。从长远来看，只有在这两个层面的改革实质性的突破，我们在才能真正建立起一个与现代市场经济想适应的政府管理架构。

（4）要进一步深化行政审批制度改革。尽管行政审批制度改革取得了较大的成绩，但仍然存在一些问题，比如还存在一些不必要的审批、重复审批以及有些行政审批的程序设计上存在的矛盾，但是其实际效果并不理想，很多重大项目的审批权难以触动。在继续深化行政审批制度改革上，要进一步清理和调整行政审批项目，理顺行政服务中心的管理机制，真正贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》

（5）下决心推动事业单位改革，重构公共服务体系。要正确认识事业单位改革的意义。在当前形势下，推动事业单位改革，不是为了简单的人员分流，而是为了给整个行政管理体制改革提供必要支持，提高公共服务的有效性，同时推动社会事业发展，促进社会和谐。要以分类改革为主导，积极进行改革探索，要创新机制，强化事业单位内部管理，要把握好改革节奏，保障事业单位改革的平稳推进。要看到，事业单位改革涉及众多社会事业机构和个人的利益。在改革过程中，应妥善解决新老制度的衔接和待遇的平稳过渡，不能造成新的不稳定因素。必须审慎协调各种复杂的利益关系。事业单位的养老保险由于涉及人多，基金筹集和支付量大，更是重点需要解决的问题。改革既要充分考虑老制度下退休人员的既得利益，又要合理确定新制度下退休人员的待遇水平。另外，未聘人员的就业、补偿和安置问题，人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题、事业单位的资产处置和产权安排等问题也都必须妥善解决。总之，推进社会保障制度改革，健全社会保障体系，为全面推进事业单位改革创造良好的外部条件。

在事业单位改革中，还有一个十分重要的问题是，要处理好市场职能与政府责任的关系。在事业单位改革过程中，要防止两种错误的倾向：一是政府职能越位，二是市场化过度。从总体上看，目前仍有大量直接从事生产经营活动、其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。大量该市场化的领域没市场化，政府机构充斥其中；另外，也要防止另一个极端——市场化过度的倾向，有些带有公益性的机构在实施了企业化转制或企业化运行后，放弃了本身应当具有的公益目标，而将赢利作为唯一目标。有些机构甚至以损害社会公益目标为手段获取自身经济利益。

因此，在事业单位改革过程中，一方面要放开，鼓励社会资本、民间资本的积极介入，另一方面政府也要明确自己的责任所在，类似教育、医疗、社会保障等带有公益性、公共性的事业必须由政府来承担。政府不能借改革为由“卸包袱”，把它们全部推给市场。

（6）建立严格的行政问责制和绩效评估制度。解决行政问责中的实践问题，需要理论、制度与实践层面多头立体推进。这中间有四个问题值得重视：

一是加强行政问责的理论研究。应将行政问责提升至民主政治建设的高度，推动加强对建设责任政府的理论探索，加强对地方政府行政问责的经验总结，密切关注行政问责实践中的重点与难点问题并寻求解决办法；要对行政问责的内涵、性质和定位形成基本的理论共识，对行政问责的主体、客体、程序和责任方式作出较为成熟的理论描述。

二是借鉴国外行政问责的良好做法。世界发达国家的行政问责，均重视法律与制度建设，重视专门机构监督，重视行政问责的实施与监督机制，重视行政问责体系建设，重视行政公开、公众参与和媒体监督等相结合。这些国外先进经验和良好做法，应予以总结和借鉴。

三是构建行政问责的配套制度。要将行政问责制与开展绩效评估结合起来；将行政问责制与行政监察、政府审计和行政伦理建设结合起来；将行政问责制与电子政务、行政公开和依法行政等行政法治原则结合起来。

四是也即最核心的是，要建立健全政府的责任体系和问责体系。在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能配置基础上，进一步理顺并确定政府各部门的责任体系，明确各级政府和各部门行政首长及相关人员应承担的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，归集行政问责语境下的政府责任体系。在健全责任体系的基础上，规范行政问责的主体与权限、客体与职责、责任种类与问责事由、追责程序与问责方式，改进和健全行政问责的制度体系，逐步实现全国范围内行政问责的规范化、制度化和法制化。

改进政府绩效评估也有三个问题需要重视：

一是推动形成绩效评估的统一性规则，逐步实现绩效评估的制度化和法律化。当前，指导绩效评估的规范散见于《国务院工作规则》和中组部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等规则，这些规则远不能适应我国政府绩效评估的实践需要，因此，应考虑推动形成国家层面的统一绩效规则。在规则中规定政府绩效评估的指导思想和基本原则，划定绩效评估的事项范围和主要内容，设定绩效评估的指标体系和评价标准，明确绩效评估的相应程序和具体方法，规范绩效评估的组织、领导、实施、运行和结果应用等评估机制。在此基础上，借鉴发达国家的法制化经验，开展绩效评估立法活动，实现绩效评估的制度化与法律化。

二是建立绩效评估配套机制，实现政府绩效评估的长效运行。逐步构建统计、财务、政务公开、评估报告、行政问责和评估奖惩等绩效评估的配套制度，改进评估指标、评估方式、评估环境、评估组织和评估信息流转等体系，建立开放性与竞争性相结合的评估资源配置机制，通过绩效信息的有效流转推动政府管理和政府服务，实现政府绩效评估的长效化。

三是加强绩效评估的理论研究，为政府绩效评估提供科学指导。在我国，绩效管理和绩效评估是舶来的新兴事物，其基本内涵和范畴国际上也存在不同看法。应当推动绩效评估的理论研究和学术探索，加强对绩效评估的性质、功能、作用与政府定位等方面的理论研究，发挥专业评估和研究机构的理论导向作用，提升政府绩效评估研究报告的质量，强化对政府绩效评估的技术指导，确实为政府绩效评估提供智识支持和理论支撑。

（7）注重培育发展社会组织，重视行业协会的改革。加快社会组织的培育发展，是市场经济发展的客观要求，我们要从理念、战略、策略等多方面有新的举措。其中，要特别注重行业协会的改革。深化行业协会市场化改革，推进行业规范治理和政会脱钩，就是要把更适宜于行业协会承担的行业管理等职能，委托或转移给行业协会；将本应属于行业协会的职能，如行业标准制订、行业准入的资质审核、技能素质考核、格式协调、行业统计、调查、规划，连同权力、事务和经费，移交给行业协会；要进一步明确行业协会地位，履行行业维权、行业服务、行业自律、行业代表、行业协调等职能；要大力培育发展发展那些功能显著、行为规范、服务有效的新型行业协会，提高行业代表性，形成符合社会主义市场经济规律和国际惯例的行业协会组建、发展、运作和退出机制；要加强业务主管单位和登记管理机关对行业协会的业务指导和监督管理；建立政府与行业协会委托和购买服务制度，形成行业政策互动机制等。从发展的角度看，没有社会组织、特别是行业协会的大发展，政府职能转变的步伐也很难加快。 【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：汪玉凯，杜治洲（清华大学公共管理学院博士后），张勇进（北京大学政府管理学院博士生），黎映桃（北京大学政府管理学院博士生），吴倚天（北京大学政府管理学院博士生）】