为贯彻十届全国人大五次会议、全国政协十届五次会议精神，2007年3月18日，中国（海南）改革发展研究院与《中国改革报》在北京共同举办了“民生与改革——中国改革形势分析会”。来自全国人大财政经济委员会、国家发展和改革委员会、国家财政部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国经济体制改革研究会、中国企业联合会、中国劳动学会、国家行政学院、清华大学等机构的20多位知名专家学者出席了会议。会议就解决民生与改革的关系进行了讨论。

一、 破解民生问题的根本途径在于深化改革

切实解决民生问题是落实科学发展观、构建和谐社会的具体体现。有专家指出，我国经济发展进入了一个新阶段，这个新阶段的特征是经济总量不断扩大，而结构失衡在加剧。究其原因，归结到一点，是民生状态的改善滞后于经济总量的增长。民生，是本次“两会”代表委员最为关注的话题，也是政府工作报告的关键词。“两会”把民生问题作为核心问题，特别是在温家宝总理的政府工作报告中，从多方面把民生问题作为当前最主要的问题予以高度重视。专家们认为这是落实科学发展观，构建和谐社会十分具体的体现。民生问题是立国之本，特别是改革发展走到今天，能否解决这个问题，关系到政权能不能巩固。更多地关注公平、重视民生，是我国经济社会发展新阶段的必然要求。国家顺应这种要求，关注和重视民生，是理念的更新，也是社会进步的一个重要标志，表明我国的社会文明程度在提高。

民生问题体现在经济社会的具体问题上，但实质上是政治层面问题。有专家认为，我国的民生问题表面上看是经济问题、社会问题，但实质上是政治层面问题。如果不从政治层面思考和解决问题，这些社会问题、经济问题是解决不好或者解决不了的。第一，民生问题也是政府提供公共服务能力和行为问题；第二，表现为经济、社会层面的民生问题，与一定时期社会的公平、正义密切相关。改革开放以来，广大民众确实从改革中获得了实惠，但民生问题却开始凸显，成为人们普遍关注的问题，非常值得深思；第三，民生问题与一个国家和政府在一定时期的制度安排有关。制度安排得合理不合理，得当不得当，不是一个简单的社会、经济问题，而首先是一个政治问题。近年来，我国的经济、社会和政治发展失衡，政治发展明显滞后。这种发展结构本身的不合理或失衡，使得发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题，非但得不到及时的解决，反而越积越深，最终都以民生问题的形式凸显出来。民生问题凸显，还与权力资本对于社会利益的侵蚀引发整个社会利益结构失衡，以及基本制度的缺失和公众对公共政策缺乏正常的表达机制密切相关。也有专家指出，民生问题和民主问题有内在联系，而且最终要靠民主来促进民生。如果没有民主，民生问题难以解决。

解决民生问题的保障在于制度化、法制化。[专家普遍认为，增加财政对改善民生的投入是重要的，但更重要的是推进保障和改善民生的制度化、法制化建设。最近提出建立农村最低生活保障制度，实行免费义务教育制度，推进农村合作医疗制度，必须为农民工缴纳社会保险金等，都是非常重要的。造成目前民生问题的凸显与解决民生问题方面的制度短缺直接相关。比如，我们还没有建立起比较健全、合理的社会保障制度，已有的制度覆盖范围很小，主要在城市。随着数以亿计的农村人口涌向城市，他们要面对城市的物价、医疗、教育等方面的高收费，这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，而恰恰在这个时候，我们却不能给他们提供最基本的社会保障。

解决民生问题的根本途径在于深化改革。专家们认为，温家宝总理在记者招待会上提出两大改革，即推进以市场为取向的经济体制改革和以发展民主政治为目标的政治体制改革，指出了解决民生问题和让人民幸福快乐的根本途径。要解决好就业、分配、社保这三个直接涉及民生的问题，必须深化改革与加大投入并举。比如，养老保险待遇不平衡问题。机关事业单位职工养老保险待遇与企业职工养老保险待遇差别太大。相同资历、相同级别的人，从企业退下来的比从机关事业单位退下来的，养老金10年前差30％多，现在是一到两倍，激发了许多本不应当产生的社会矛盾。从根本上解决这个问题必须进一步改革基本养老保险制度。还有医疗保险待遇不平衡问题，比如，一些住单间、套间的患者的医药费可以全部报销，而住多人间的倒有不少是自费的。不完善制度，加大财政投入后可能雪中送炭的事情较少，相当部分却是锦上添花。近年来政府财力大大增加，加大投入有了一定的实力，但改革的任务却并未因财力增长而减轻。特别是涉及社会管理、政治体制方面的改革，如中央与地方关系的调整、打破垄断行业对市场的行政性分割、铲除分配领域中的钱权交易等腐败行为、约束社会保障待遇方面的特权、提高劳动力市场主体的组织化程度等等，都是相当艰巨的任务。不解决好这些改革问题，政府送多少“礼包”也只是扬汤止沸。

改善民生要从国情出发，逐步进行。民生是全体人民的民生，但不同群体的民生问题不一样，要更加重视普通民众尤其是占相当大比重的困难群体。这些年我国财富创造的速度很快，但总体来说，还不是在一个非常雄厚的经济基础上来谈民生。与此同时，民生又涉及到非常多的方面，在这种情况下，解决民生问题要从我国的基本国情出发。目前存在的上学难、就业难、住房难等问题，已有初步的解决思路。如义务教育由国家负担，逐步实行免费政策；实行对零就业家庭的扶持政策；实行廉租房政策帮助低收入者等。最难解决的是看病难看病贵问题。2005年全国卫生总费用8660亿元，占GDP的4.7%（美国一年医疗卫生费用占GDP的15%多），但即使如此，政府支出只占17.9%，政府全包下来很难。这就有一个医疗保障改革方案设计的问题，即政府包一部分，通过市场解决另一部分。无论是政府拿钱的还是市场运作的，都要靠制度规范，需要很好地设计。

二、 解决民生问题重在走向全面的体制创新

树立共建、共享的改革观。有专家提出，目前社会上讲的共建热点主要集中在共建和谐社会上，从整个体制转型来说，需要“四位一体”的“共建观”：共建以市场化为目标的经济体制、以发展民主政治为目标的政治体制、以先进文化为目标的文化体制、以和谐社会为目标的社会体制。以上四个方面是一个完整的整体，前两方面是现阶段改革的两大重点。体制创新走到今天，需要突破原有的“单线突进”的思路，拓展到更广阔的层面和更高的境界。

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树立共享改革发展成果的改革观：共享改革发展的物质成果，以适应全体人民日益增长的物质生活需要；共享改革发展的精神成果，以适应全体人民日益增长的精神生活需要；共享改革发展的社会成果，以适应全体人民日益增长的公共服务的需要；共享改革发展的政治成果，以适应全体人民日益增长的参与社会政治生活需要。现阶段面临的任务是逐步由单向的、低层次的“共享”走向多元、高层次的“共享”。当然，这需要一个渐进的过程。

建立共享改革发展成果的机制：公民在参与经济、政治、文化和社会生活中的机会均等化机制；在机会均等的条件下全体社会成员按贡献共享的机制；社会成员在享受基本公共服务方面逐步实现大体均等化原则。

把建立公共服务体制、实现基本公共服务均等化作为解决民生问题的突破口。有专家指出，民生是人民的生计。人民的生计包含两大方面：一是有关生活的事情，二是谋生之道。解决民生问题，第一位的、最重要的是促进就业；第二是要有合理的劳动报酬；第三是健全社会保障制度等。也有专家强调，实现基本消费的平等，是民生问题的要义，也应当是政府的政策目标。基本消费包括保障基本营养、基本住房、基本教育和基本保健。这“四个基本”是改善和保障民生的基本内容，是所有社会成员，不分户籍、民族、地域、年龄、性别、智商和体能，都应当平等享有的。

有专家指出，应把加快建立公共服务体制，实现义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的均等化作为解决民生问题的突破口，这对缩小收入分配差距也具有重要的作用。基本公共服务均等化，不是在公共服务方面实行平均化，而是在最基本的公共服务方面有平等的制度，这样才能体现社会的公平与正义。这里要防止两种倾向：一是认为一个国家的人均收入在3000美元以下的时候，国家不可能把更多的钱用来增加民众的社会保障，这个时候国家主要要发展经济，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度地增加这方面的支出。我们不能因为国际社会中的这种现象，掩盖我们过去在公共服务方面投入严重不足的问题；二是也不能因为要倡导公共服务均等化，而把社会成员的胃口调得很高。

建立面向民生的财政体制。有专家指出，解决民生问题靠发“礼包”的方式是不可持续的，也不足以保证民生核心地位的落实。因此，解决民生问题，迫切的是建立面向民生的财政体制。要严格区别公共支出、社会支出。目前为老百姓的支出即社会支出占的比较太低。需要建立一个面向民生的财政体制，通过制度化和法制化来保证财政投入。解决民生问题是掏钱的，而且搞基础教育、社会保障，效益不会立即增加，短期不会出政绩。如果没有制度化、法制化来保证，很难连续和持久地关注和解决民生问题。建立面向民生的财政体制，前提在于转变政府职能，建立一个公共服务型政府。

加快以民生为导向的金融体制改革。近年来我国市场化导向的金融改革取得了很大的进展，但是，从民生导向来看，在很多方面还存在很大的不足。建设和谐社会，要树立以民生为导向的金融改革观。金融资源的配置有其内在的规律，不能把强调民生与市场化的改革对立起来，强调民生导向，并不是否定市场化改革方向。现在之所以不少弱势群体、弱势地区享受不到城市居民所享受到的金融服务，实际上与监管机构对金融业的严格准入管制和严厉的行政审批密切相关。因此，强调民生导向，需要强调放松对农村金融包括准入、业务创新等方面的管制。农村金融业的风险和成本相对较高，完善风险导向的监管体系和存款保险制度等风险处置机制，是以民生为导向的金融改革的重要内容。

目前金融机构的分布，主要集中在城市和经济比较发达的地方，基本上可以说是从农村向城市，从落后地区向发达地区输送资金的渠道。农村金融改革应当符合农村现状和农民对于金融的需求，特别是小额、分散化、灵活的需求。从监管角度讲，对于农村金融监管的协调也需要从民生的角度、风险控制的角度予以改进。这也涉及到政府权利结构的调整问题。

深化就业和分配制度改革，进一步发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。专家分析，目前，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正引起人们不满或加剧社会分配失衡的根源，在于人们参与市场竞争的机会不平等以及竞争过程中的不平等。这类不平等主要是体制性因素所导致，它既不反映效率原则，又不受公平原则支配，是分配关系扭曲的重要表现。比如，劳动力流动中的体制性歧视、缺乏有效的劳资协调机制、行政性垄断对分配关系的扭曲等。

重视和改善民生，就要提高人民的收入和生活水平，着重点是提高低收入群体的收入水平。为此，改变初次收入分配体制性扭曲，应成为深化收入分配改革的重点。政府再分配政策对初次分配结果的调节和矫正固然重要，但转型经济中初次分配的起点和过程公平尤为紧迫和重要。离开起点和过程公平，仅仅把关注的重点放在结果公平上，不仅难以根本缓解和抑制收入分配差距扩大的趋势，而且不利于经济发展和效率的提高。

有专家指出，必须用发展机会平等保障收入分配公正。目前，我国存在严重的就业机会以及过程的不平等：一是传统城市经济部门之间存在巨大的工资差异；二是农民工与城市职工的工资差异以及农民工就业的行业壁垒；三是农业部门存在大量失业和半失业人口。据初步估算，一个劳动力在农业部门特别是种植业领域的年劳动时间，是城市经济部门劳动时间的1/5左右。在这种情况下，如果我们想使两个领域的劳动力收入实现均等，是绝不可能的。如果真想提高农业劳动力的收入，根本的办法是增加农业劳动力的有效工作时间，这就要减少农民的数量，让大量农民尽快转移到城市经济部门。由就业状态的差距而产生的公民之间净福利的差距是巨大的。例如，行政垄断行业职工工资福利过高，而一般劳动者特别是农民工的工资福利又过低，工资占GDP的比重从上世纪80年代的17％左右跌到了现在的12~13％。这一比例在发达市场经济国家一般为50~60％，在一般发展中国家也达到40％左右。

政府的积极措施应是全面提升公民的人力资本水平，创造平等的就业机会，尽可能使所有公民能够首先从劳动市场上获得比较接近的劳动报酬。

建立能真正解决民众利益的诉求和表达机制。要解决民生问题，首先要给民众充分表达的权力，尤其要重视弱势群体在公共政策制定过程中的声音。没有一个利益均衡表达机制，民生问题解决不了。民生问题与各种社会群体的利益表达能力、机制、博弈等直接相关。公共政策制定的时候，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，利益受损后又找不到正常的表达形式，容易引发一系列社会问题。目前民生问题之所以成为各方关注的焦点，与民意表达不充分有直接的联系。有专家强调，如果一个社会公平正义度比较高，即使这个社会的经济能力有限，社会利益分配得比较合理，那可能老百姓的怨声还不至于很高；如果这个社会不能体现公平正义，社会利益分配又明显不公，即使经济发展水平比较高了，民众的怨声仍然会很高。

解决民生问题需要多方形成合力。专家强调，解决民生问题，需要发挥政府、企业、社会等多方面作用。首先政府要有投入，职能要到位，其次企业要讲社会责任，第三，发挥民众的作用，让有条件创业的普通百姓在社会主义市场经济体制的框架内都能成为市场经济的主体，成为创造财富的主体。民生问题不是政府单方面的给予，而是千千万万老百姓的积极参与。政府要为老百姓谋生创造条件和环境。

三、 加快行政管理体制改革是解决民生问题的关键

按照建立公共服务型政府的要求，加快政府职能转变。解决民生问题政府是关键，因为政府应当更加重视公平正义。民生问题解决得好与不好，与政府在一定时期的公共服务提供能力有关，也与政府自身的行为有关。政府不要去管企业提高效率的事情，政府是管社会公平公正的，转变职能要真正转到服务型政府上。政府要把关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为基本职责。

有专家指出，要在解决百姓谋生之道上提供公共管理的服务平台，加快政府职能的转变，把是否实实在在研究民生问题作为政府职能转变的一个考核指标来考虑。政府在解决民生问题上不仅要输血，更重要的是造血。要为百姓的谋生给出路，要少取，多予。解决百姓谋生之道是解决民生之本，也是国家利益所在。只要放手让人民群众自己创业，我国就会实现生产力进一步的大解放。

有专家强调，解决民生问题的关键是基层政府。民生问题的解决是中央、省级政府义不容辞的责任，但解决的基础和关键主要在基层政府。因为基层政府天天与百姓打交道。一方面要赋予基层政府权力和义务，另一方面要加强其公共服务水平和管理能力。实践证明，越是百姓经济发展好和快的地区，政府公共服务水平和管理水平越高，观念转变得也越快，反之，越是百姓经济发展差和慢的地区，政府公共服务水平和管理水平也存在差距，观念转变得也越慢。因此，基层政府的改革步伐应该加快。 

进一步完善公共治理结构。首先，下决心解决公共政策制定中的非理性问题。现在公共政策制定中的一个突出问题是部门主导。具体说，目前我国的公共政策制定过程，不管是立法机构立法，还是行政性法规的制定，一般都是由部门拿出最初的调研和立法方案，如果牵涉到相关部门的话，各个部门都要签署意见，进行无休止的协调，这个过程实际上就是一个部门利益博弈的过程。在这个利益博弈过程中，在一定程度上，不是对公共利益的博弈，而是各个部门利益的博弈，最终博弈的结果，极有可能是各个部门都能得到关照，不使部门利益受损。这种由部门利益主导的公共政策过程，很可能导致部门利益凌驾于公众利益之上。所以，不解决公共政策制定中的问题，其他问题很难真正得到解决。一个明显的例子是，过去我们也拿出过很多资金，支持三农，还有很多专项资金，如扶贫资金等。但是，在实施过程中这个资金链条很长，可能被层层截留，这些资金真正到了最末端的农民那里，已经被大打折扣。可见，如果不从根本上解决公共权力的滥用，以及公共权力行使的非理性，再好的政策也很难得到有效实施。

其次，建立科学化、民主化的决策机制。不仅要讲决策的民主化，还要强调决策的科学化，以弥补民主失灵。所谓“决策的科学化”，就是决策的专业化，决策要依靠专业知识和专业人士。在表达民生的需求方面，可能更多地需要依靠民主机制；但是在解决民生的供给方面，在进行制度设计方面，可能更多地需要依靠科学，依靠专业化，依靠专业知识，依靠专业人士。现代社会分工越来越细，其中一项重要的分工就是将政府政策制定的调研、决策、执行、监督等四个环节实现相对分离。在国外，前期政策法规的调研工作通常是由审议会、研究会来负责的；决策则是由专门委员会来负责的；政府部门就是执行机构；最后是议会和社会的监督。我们现在的情况是，政府行政部门，既管研究，又管决策，还管执行，还管自我监督。结果是问题越积越多。 

第三，通过政治体制改革，加大反腐败的力度，遏制解决民生问题过程中的腐败问题。解决腐败问题，关键要推动政治体制改革，解决权力过分集中，审批过多、公共权力滥用、与民争利等问题。而这些问题反映在解决民生问题。

新阶段强化改革决策机制和执行力问题具有重要性、迫切性。专家指出，正确判断当前的改革形势非常重要。今天面临的改革与改革之初有很大不同。我国的渐进改革取得了巨大成绩，但是，渐进改革也把一些难题留在了后头。必须清楚认识到，要素市场改革、宏观经济问题等，都是经济体制改革的难点问题。同时社会改革更具紧迫性，且任务非常艰巨，政治改革也与此相伴生。目前多元利益格局已经形成，并寻求影响改革决策。如何关注、兼顾各方利益，值得认真研究。

有专家还特别强调，目前改革有一个很突出的特点，就是改革决策已开始分散化，且涉及到上层建筑的改革。现在的改革决策机制与过去一般意义上的经济体制改革有所不同，地位作用更加重要，可能受利益集团的影响更为直接，多方影响改革决策的渠道更为畅通。在这种背景下，完善改革决策机制和强化执行力的问题就显得更为重要、迫切。 （苗树彬 黄东晖整理/中国（海南）改革发展研究院 ）