附部分话题的背景材料：

背景材料一

2004年，农业大省河南实施最严格的耕地保护制度，以确保全省基本农田面积稳定。河南省国土资源厅强调要落实“五不准”———不准国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原（坪坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，突破土地利用总体规划，随意减少基本农田面积；不准占用基本农田植树造林、发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

2004年，国土资源部下达给河南的建设用地指标为9000公顷，同比减少近30％。在建设用地指标大幅减少的同时，全省将加大力度实施“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地复垦、整治。统计显示，目前，河南仅“空心村”闲置的土地约有250万亩，而砖瓦窑场浪费的土地还要多。

河南还强调完善基本农田统计核查制度，严肃处罚违法占用基本农田案件；采取措施加大土地整理复垦力度，加强对基本农田和中低产田的改造，确保粮食安全；落实占补平衡措施，已经征用的土地必须依法对农民补偿到位。

背景材料二：

从北焦村沿西北方向乘车行驶不到半个小时，可到达石家庄市新华区杜北乡的西营村。

西营村处在石家庄市城市地下水源一级保护区内，河北省环保局曾经禁止六类污染性项目和行为进入水源保护区，一度使西营村近似于一块不能开发的“死地”。一村民说：“原来这里工厂不让进，企业也不让进，怕污染了水源。”

2002年8月，经河北省长办公会议批准，河北政法职业学院准备在石家庄市北郊征用土地建新校区。得知这一信息，包括西营村在内的许多乡村与学院进行接触。

西营村村委会主任杨建华说，当时为了争夺学校进村，其他村都相互压价，贱卖土地。最后，学院倾向于在西营村征地920亩。“现在，‘死地’居然变成了‘活地’。”杨建华备感欣慰地说。

2003年11月10日，西营村党总支部和村委会决定对学院征地一事进行民意测验，并把征地条件写在测验表上。杨建华说，89%的村民同意征地，11%的村民不同意征地。村党总支和村委会据此成立谈判小组，与学院正式谈判。双方达成的结果是，学院为每亩地支付征地补偿费7万元，还有其他补偿。

但在2004年4月18日起草的上访材料上，至少有360多名村民签字画押反对上述征地方案。西营村现有村民2000人左右，反对者占18%以上。许多村民说，反对者远不止这个数，许多人没来得及签字画押。

按《村委会组织法》的规定，涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；有十分之一以上的村民提议，也应当召集村民会议。

村民傅更新说：“村民多次要求召开村民会议，但村委会拒不召开，村干部说，电视宣传、民意测验就等于召开村民会议。卖地还是村委会说了算。”

2004年2月，政法职业学院新校区建设被确定为河北省2004年重点建设项目。3月，在征地和开工手续未办妥的情况下，河北省国土资源厅和石家庄市政府同意该项目进行工程用地的前期准备工作。4月至今，为平整土地，学院和村委会跟村民多次发生冲突。

结果是，学院派施工人员用履带拖拉机将土地推平，村委会派人把耕地下面用来灌溉的地下水道挖断，致使大部分耕地闲置至今。学院原定2004年9月新生入住新校区，但到11月，未见校方破土动工。

眼瞅着耕地却种不成庄稼，十几亩的果树一棵一棵干死，村民高银柱很心疼。他说：“100多亩蔬菜大棚，菜秧都长出一寸了，他们说拆就拆。” 农民没有权利为自己的土地定价

按照协议，河北政法职业学院应向西营村支付征地补偿金共6300多万元，并在2004年5月25日前将总额的80%汇入西营村账户。但据村委会主任杨建华介绍，到10月，学院仅付款2350万元，只占总额的三分之一多。其中，2000万元平均分给2000多个村民，每人1万元，剩下300万元先由村委会保管。杨说，等省国土厅发布公告，征地款才能全部到账，到账后也将全部分给村民。现在村里欠每个村民2万元。

按照协议，学院还要向西营村赔付地面附着物损失费50万元，负责给村里申请200亩高层住宅用地指标，并享受石家庄市“城中村”改造优惠政策。

这50万元地面附着物损失费均摊到920亩地上，每亩地才500多元钱。对于这个赔偿标准，许多村民明显不满。他们要求按1亩地一年的收入赔偿，种粮食赔偿1500元，种蔬菜赔偿2000元。

1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。

被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

按照这个标准的最高倍数乘以2000元的亩产值，西营村村民每亩地最多获得土地补偿费2万元，安置补偿费1.2万元，总计3.2万元。

《土地管理法》还规定，依照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍，则西营村村民每亩地最多可获得6万元补偿费。

如此计算，政法职业学院向西营村支付征地补偿费每亩7万元，似乎村民已经占了便宜。

2003年4月，石家庄市政府公布了市区土地基准地价，将商业用地分为8级，1级每平方米为4723元，折合每亩94万多元；8级每平方米为497元，折合每亩9.9万多元。这意味着，西营村被征用土地所获得的补偿，比用于商业开发，每亩最低少2.9万元，最高少87万元。

2004年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。

西营村部分村民一直想按照商业用地的市场价出让土地。但政法职业学院建新校区不属于商业用途，村民的愿望在现行法律和法规中找不到依据。

村民傅更新一家5口共有5亩地，其中2.7亩被征用。他说，2.7亩地若种小麦和玉米，年收入有两千来元，种蔬菜年收入也有两三千元。5亩地一年收入一万来元，勉强够全家一年的开销。现在，虽然得到5万元征地补偿和3000元拆毁蔬菜大棚的补偿，却永远失去了一半的土地。

他说：“家里的粮食，两个小孩上学，日常花费，都是从地里出。村里一个企业也没有，我们都指着土地吃饭。”一想到所得补偿也不够几年花销的，傅更新就发愁今后的生活没有着落。

西营村的情形在中国农村非常普遍。10月，浙江省长兴县雉城镇五峰村的村民胡批金到北京上访，投诉无果后找到某周刊，他说他们村农民目前是“种田无地，上班无岗，低保无份”。他把给失地农民发一点征地补偿费的做法叫“一脚踢”，即给点钱就一脚踢开，再也没人管了。

他提供的证据显示，村里土地被上级政府以每亩28万元卖给了一家房产公司盖商品房，但给村里的征地补偿款每亩只有24600元，真正落到村民手中的，人均只有15000元左右。

胡批金说，仅有的这点征地补偿款也只能支撑几年光景，眼看原来的温饱生活都难以维持。当地流行一句口头禅，“爷爷笑，老子跳，孙子上吊。”说的就是祖孙三代靠这点钱生活的情形。

据中国社科院农村发展研究所提供的数据，从1990年到2002年，大陆占用耕地4736万亩用于非农建设，今后每年非农建设用地仍需要250万—300万亩。这些非农建设用地主要集中在城郊农村，那里一般人均耕地不足0.7亩，每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地。依此推算，13年来大陆至少有6630万农民失去土地，而且这个数字仍在增长。

于建嵘认为，由于征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿费不足以创业，政府又没有为他们建立合理安置和社会保障制度，这些失地农民大都成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。而中国历史上的社会动荡和改朝换代，流民都成为隐患。

土地纠纷是影响农村稳定的首要问题

在石家庄市长安区南高营镇西古城村，有关部门为搞土地开发，造成380亩耕地、菜地无法耕种，至今垃圾成堆，杂草丛生，已闲置4年。村民上访无效后，就自发组织起来，在耕地旁搭了间瓦房，日夜轮流看守，反对圈占。

《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。但是，有关法律未对“公共利益”做出明确界定，大量营利性商业项目和众多开发区，都以“公共利益”的名义获得征地资格，得以强制征用土地，引发农民的群体性上访和官民冲突。

中国经济体制改革研究会副会长石小敏在接受《财经时报》采访时说，需要严格区分公益性用地的公益用途和商业用途，完全意义上的公益性用地实际上并不多。

北京大学法学院教授赵晓力说：“中央政府去查开发区，老是抓不住根子。土地级差地租现在被官僚体系分割。乡村的官僚清楚得很，办企业哪有倒卖土地来钱快？开发都是幌子，他们都是要卖地的。”

据《中国纪检监察报》报道，2004年上半年，大陆共发现土地违法行为4.69万件，立案查处3.39万件；清还农民征地补偿费欠款87.4亿元，占欠款总数的59%；核减各类开发区4735个，占年初6741个的70%，规划面积从3.75万平方公里，压缩到1.34万平方公里，压缩了2.41万平方公里。

2003年８月至2004年６月，中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘主持的课题组对中国农村社会形势进行了专项调查研究。6月15日—7月14日，课题组对进京上访的农民进行问卷调查，获得632份有效问卷，其中涉及土地问题的有463份，占73.2%。2004年1月以来，课题组共收到172封农民控告信，信中涉及土地问题的有109封，占63.4%。

调查显示，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

于建嵘介绍，目前，大陆农村土地争议以浙江、山东、江苏、河北、广东等省最为突出，起因大都是地方政府非法或强制征地。

以前，在税费争议中，上访、宣传和阻拦收费是农民最主要的抗争方式。现在，在土地纠纷中，农民往往到县级以上政府门口或被征土地上静坐、示威，甚至到高速公路、铁路上静坐。他们打出的标语是：“我们要吃饭，要生存”；“我们是农民，土地是我们的命根子”；“没有土地，我们赖何以生存？到头来，只有揭竿而起，因为，吏不可畏，小民从来不可轻”。

据媒体报道，农民在抗争过程中，时常与官方和警方发生流血冲突，还发生过一些农民捣毁乡、县政府的过激事件。

原国务院体改办副主任邵秉仁早前表示，在城市化过程中，农民失地而流失的利益至少近5万亿元人民币，比新中国建国后30年工农业产品价格“剪刀差”所积累的几千亿元，超出很多。

2004年10月底，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市政府，各省、自治区、直辖市政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。

《决定》对农民最关注的征地补偿作了新承诺：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。县级以上政府应当使被征地农民的长远生计有保障。这意味着各级政府要将土地出让金部分转移给被征地的农民。

部分媒体称这个决定是“土地新政”，并给予较高评价。但部分上访农民则有更高的期待。

据《财经时报》2004年10月报道，农业经济学家牛若峰也倾向于通过土地交易转让市场，对农民进行直接补偿。

他认为，目前的土地为国家和集体所有，土地转移存在两个市场。政府对一级市场具有垄断权，土地交易需先由国家或集体收回，再进入二级市场交易转让。这导致转让利益分配严重不均。

牛建议，中国应合并两个土地市场，实行统一土地转让市场，并根据土地使用性质，区分两大类进行交易。对于公益性用地，政府有权进行征购，实行非合约性交易，但农民的土地转让价格应由市场来决定，按市场价格来计算补偿征购金；对于经营性用地，农民享有自主决策土地出让权，实行合约性交易，其价格完全由市场来决定。（材料二选自凤凰周刊）

背景材料三：

龙子湖园区是郑州市郑东新区建设规划的组成部分。但该规划因与土地利用总体规划不相衔接，未获得国家批准。2002年12月，河南省省长办公会议原则确定在龙子湖地区建设高校园区。此后，河南省和郑州市先后批准12所院校入驻该园区。在省、市两级批准有关院校进驻的过程中，郑州市郑东新区管委会在未依法办理建设用地审批手续的情况下，从2003年3月起先后与郑州市金水区政府签订征地协议24份，共征收土地14877亩。在金水区按协议进行征地拆迁后，有关高校相继入场平整土地或开工建设，配套基础设施陆续开工。现场勘测表明，如今，在征收土地范围内，已圈建围墙、平整土地、建筑物及设施占地11339亩，其中一般耕地2999亩、基本农田4222亩，其余仍为原状。

自2003年2月起，全国开展土地市场秩序治理整顿工作，大力整治乱占滥用土地、严重破坏耕地等违法现象。然而，就在一个月后的3月份，龙子湖园区开始实施非法征地拆迁。随后的一年多时间，中央对土地市场治理整顿的力度逐步加大，但郑州市对此置若罔闻，继续其违法行为。2004年下半年，国土资源部、农业部等部委组织全国基本农田大检查，检查组到郑州后，要求去龙子湖园区，但被河南省、郑州市有关部门以种种借口阻挠。2005年2月的一天，也就是农历新年的正月十五，张新宝等一行三人来到郑州，下火车前5分钟通知省厅要去龙子湖园区。经过5天的仔细调查，当时已有6所院校进驻园区，正在组织施工建设，圈了6000多亩地，实际占用了2700多亩。3月份，国土资源部将调查情况上报国务院。国务院批示，同意在有关院校占地2700亩的总规模不扩大、修改郑州市土地利用总体规划和城市总体规划，并相应核减郑州市用地指标的条件下，依法办理先期开工的6所院校的用地手续。但是，郑州市竟然置中央决策于不顾，不但不停止、不查处，反而继续实施非法征收占用土地行为，并且征占势头比以前更凶更猛，想进一步将“生米煮成熟饭”，造成既成事实。