三、农民土地使用权需要制度保障

1.当前农民土地使用权性质尚不清晰。调查显示，68.3%的专家认为农民土地使用权应该是“物权”，24%的专家认为应该是用益物权，只有不到5%的专家认为应该是债权。但现实与理论相差甚远，只有14.1%的专家认为现实中农民土地使用权是“物权”，40%的专家认为是用益物权，还有32.9%的专家认为还只是债权。

表7：农民土地使用权性质的界定

2.农民土地使用权诸多问题与土地制度设计缺陷相关。调查显示，赋予农民长期而有保障土地使用权的难点主要表现在四个方面，一是承包期内调整土地；二是政府侵占农民权益；三是政府违规征地；四是发包方以各种名义收回土地。以上四项的认同度都超过了50%。

表8：赋予农民长期而有保障的土地使用权的难点

农民土地使用权诸多问题的出现不能不说与土地制度设计缺陷相关。52.7%的专家认为，尽管《农村土地承包法》规定承包期内发包方不得调整承包地，但又规定在某些“特殊情形”下进行有限调整，客观上造成了农民土地使用权的不稳定；47.3%专家认为，该法提供了解决土地纠纷的仲裁机制，但并没有颁布任何管理这种机制的具体规定，导致解决土地纠纷的难度很大；43.6%的专家认为，该法对土地抵押进行了严格限制是重要的缺陷；40.9%的专家认为，该法和我国有关土地登记注册原则之间存在明显冲突。

表9：《农村土地承包法》存在的缺陷

3.以土地使用权有偿转让和界定产权主体来稳定农村土地使用权。农民对稳定土地使用权与平均占有土地之间的矛盾，以及“人多地少”之间的矛盾，一直是稳定农民土地使用权的两个突出矛盾。对于第一个矛盾，专家建议，一是通过土地使用权有偿转让，逐步实现土地调整的市场化；二是在界定产权主体的同时，严格界定“集体”成员的边界，限定享有“承包权利”的群体，以上两项认同度都超过了60%。对于第二个矛盾，68.2%的专家建议用规范的土地使用权流转市场取代行政调整手段（有专家认为现在是解决土地使用权问题的最好时机）；55.5%的专家建议加快农村非农产业和城市化发展，扩大非农就业机会。

表10：解决“既需要稳定的土地使用权，又需要平均占有土地”之间矛盾的途径

表11：解决“增人不增地，减人不减地”原则与解决“人多地少”矛盾的途径

表12：农村土地使用权改革建议

一是对现有的法律作相应的修改。按照选择人数排序，前三项分别是取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款，允许农地使用权进行抵押，并出台配套措施，防范风险；对土地重新调整予以清晰和明确的限制，详细列出哪些是属于可以视为土地调整依据的“特殊情况”；设计和颁发统一的土地承包合同和土地证书，使其包括农村土地承包法的核心条款。

表13：为落实农民长期而有保障的土地使用权，法律应作的修改的地方

二是扩大农村土地使用权。专家认为，土地使用权主要应由四项权利构成，即自主利用和经营权（如转包、转让、租赁等权利）；当承包地依法被征用、占用时，有权依法取得相应的补偿；排他占有权（如抵押、继承、担保等权利）；剩余产品分配权，以上四项权利的认同度超过了50%。另外，还有48.2%的专家认为，土地使用权最重要的应包括优先承包权。

表14：农村土地使用权构成

表15：赋予农民长期的土地使用权的期限