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下载安装Flash播放器——林地质量不高，生产力低下。我国大部分林地分布在干
旱半干旱地区，土层瘠薄、水肥条件差，林地生产力低。全国乔
木林单位面积蓄积量不到86 立方米/公顷，仅是世界平均水平的
78%；林分平均郁闭度只有0.56，只相当于正常密度的67%；森
林年净生长量仅为3.85 立方米/公顷，相当于林业发达国家的一
半左右。现有森林呈现人工纯林多、混交林少，单层林多、复层
林少，中幼林多、成过熟林少等现象，森林资源总体质量不高。
特别是约占我国林地总量60%的集体林地，单位面积蓄积量只有
53 立方米/公顷。
——林地退化明显，治理难度大。全国有近500 万公顷林地
退化为疏林地，超过5000 万公顷林地退化为郁闭度小于0.4 的
低质低效林地，尤其是西部地区、南方地区以及集体林区的林地
退化十分严重。在林地中，宜林荒山荒地、沙荒地等占到14.5%，
其中超过60%的宜林地分布于西北、华北北部和东北西部等“三
北”干旱、半干旱地区，造林比较困难，恢复植被难度大。毁林
开垦和征占用等消耗的多是优质林地，通过石漠化治理等增加的
多是质量不高的林地。
——违法使用林地屡禁不止，管理形势严峻。随着我国工业
化、城镇化步伐的加快，各项建设对土地的需求增加，加之国家
对耕地保护力度的加大，大量的用地项目大规模向林地转移，毁
林开垦、蚕食林地和非法占用林地的现象日趋严重。2006－2008
年，全国共发生违法征、占用林地林业行政案件3.9 万起，损失
林地4.9 万公顷，损失林木2.2 万立方米，违法使用林地的形势
依然严峻。
第二节 必要性与紧迫性
——是保障国土生态安全、建设生态文明的基本要求。随着
经济社会的发展，人们对绿色生态空间和生态文化的需求迅速增
长。但目前全国生态状况整体恶化的趋势尚没有得到根本遏制，
林地退化、水土流失、土地沙化依然严重，自然灾害频繁，防灾
减灾任务十分繁重。在此形势下，要实现党的十七大提出的建设
生态文明、建成生态环境良好国家的新要求，完成党中央、国务
院提出的到2020 年森林覆盖率达到23%以上的战略目标，迫切
需要统筹安排经济社会发展与生态建设用地需求，保障生态、经
济、社会的协调可持续发展。
——是加强节能减排、提高林业应对气候变化能力的客观要
求。森林是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器，林业在应对气
候变化的间接减排方面具有无可比拟的优势。我国现有森林每年
吸收9 亿多吨碳，净吸收量达到了每年工业碳排放的8%。在2007
年的APEC 会议上，中国政府提出的建立“亚太森林恢复与可持
续管理网络”的重要倡议，被国际社会誉为应对气候变化的森林
方案。联合国《气候变化框架公约》第13 次缔约方大会将植树
造林、加强抚育、减少毁林、控制森林退化作为巴厘岛路线图的
重要内容。2007 年颁发的《中国应对气候变化国家方案》将植
树造林、发展森林资源作为减缓气候变化的重要措施之一。而提
高林业应对全球气候变化的能力，需要从根本上增加林地面积，
提高森林保有量，从而增强森林植被的碳汇功能。胡锦涛主席在
气候变化峰会上向国际社会做出的争取到2020 年比2005 年森林
面积增加4000 万公顷、森林蓄积增加13 亿立方米的目标，将保
护利用林地、增加森林资源提高到了国家目标和战略高度。
——是满足市场需求、增强木材及林产品供给能力的必然要
求。随着我国经济社会的快速发展，木材及其制品的国内消费也
在迅速增长，其中人造板、纸浆及纸张消费已居世界第二位。2007
年，我国林产品折算的木材消费总量约3.71 亿立方米，但木材
产品市场国内供给仅为2.02 亿立方米，实际消费缺口超过1 亿
立方米。据测算，到2020 年，我国木材消费总量将提高到4.57
－4.77 亿立方米，木材供应缺口将长期保持在1－1.5 亿立方米
左右。如此巨大的需求缺口，仅依靠进口和节约资源是远远不够
的，迫切需要立足国内，统筹安排好木材及林产品生产用地，提
高森林经营水平，最大限度地满足经济社会发展对木材及林产品
的需求。
——是加强林地宏观调控、适应国土区域利用格局的形势要
求。当前，我国正在根据不同区域的资源环境承载能力、现有开
发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局和国土利
用格局，完善区域政策，调整功能布局，形成合理的空间开发结
构。林地作为巩固并扩大绿色生态空间、改善生态环境、保障生
态安全的重要载体，为适应国家新时期区域发展战略，需要及时
调整适应于国土区域开发利用格局的林地保护利用结构、布局、
管理政策和措施，实行分区施策、分类指导、分级管理。