利益博弈

如果说上述“战略地位”之争，来自区域的外部，实际在区域内部更不平静。以长三角地区为例，上海要建设世界航运中心和集装箱枢纽港，宁波凭借优良的深水港也要发展同样的目标，而江苏沿海也在布局大量的港口。竞争已经很激烈了。

正因为此，肖金成介绍，“在‘十一五’规划时提出，加强国土规划和区域规划的编制，要用五年时间而不是一年时间进行区域规划的试点。当时提出京津冀、长三角、成渝、东北四个跨省区的区域规划的试点。结果，东北因为在此之前东北老工业基地振兴战略部署了大量前期工作，而且在国务院东北办组织协调下，用一年时间完成了。其他的则没有那么顺利。客观上利益有冲突，认识就很难一致。”

“我知道的情况是，长三角和京津冀一直在紧锣密鼓地修改。”肖金成说，“实际上，京津冀地区由于经济基础、产业落差比较大，很难对接。比如北京服务业本可以覆盖河北，但由于要价高，河北要不起。另一方面，一些行业的竞争大于合作，例如港口建设。各省市都不愿意放弃高端港口业务，同时低端也不愿意失去，所以我们看到，天津港不愿放手散货业务，黄骅港给自己定位为综合港，而且协调起来难度不小。”

“长三角地区由于经济基础雄厚，城镇体系完整，一体化发展基础较好。实际上规划主要是合作和分工的问题。明确上海的功能，杭州、苏州、无锡、宁波等城市的功能以及产业的布局；另一方面由于生态比较脆弱，面临如何处理发展与保护的矛盾。

但是，陆大道认为，尽管在此之前长三角地区就有城市经济协调会、市长联席会议，但实际上很难具有协调作用。

如何协调各方的利益，保障规划顺利实施，肖金成认为，从产业来看，更多地要靠市场、靠成本，比如土地的成本。不能人为设置门槛壁垒，不能用行政的手段阻断生产要素的跨地区自由流动。

“规划如何落实，如何协调各方利益，这对区域规划来说是绕不开的话题，也是难题，不可能在一个规划里制定得很详尽。”在肖金成看来，规划的形成有两种方式，一是各方统一认识，各自都让步；另一种就是规划虚化，体现出来就是比较多的“大力加强”之类的语言。

长三角区域规划权力结构的调整涉及尚少，更大意义在于强调长三角城市群的国际地位。陆大道说，“从中央政府来看，也不愿意为了规划的实施设置一个专门机构。会强调行业的协调，中央各部门的协调。”

陆大道的希望是，“为了实现长三角地区的一体化发展，各有关城市需要逐步进行(基础设施行业)管理权限的调整。可以考虑由两省一市有关部门组成一个协调咨询委员会，下设统一的管理机构。”但是，陆大道担心，一些中央部门可能会认为此举削弱了他们的权力。

国土资源部规划司司长董祚继认为，区域规划的产生弥补了行政区规划的不足，可以有效解决诸如地域经济分工与协作、基础设施共享资源等要素合理流动、环境保护合作等问题，防止产业同构、重复建设效率低下，资源浪费环境污染等外部性问题。但由于区域规划在我国还是新生事物，撇开流域水利规划不论，规划的编制和实施还有待深入研究，特别是需要创新规划实施的工具，包括体制机制手段等。

从西方市场经济国家来看，区域规划的实施属于府际合作的重要内容，董祚继介绍：主要有三种方式：

一是，由上级政府出面，组建专门的区域规划管理机构，负责规划的组织实施；

二是由区域内的同级政府之间签订合作协议，明确各方的权利义务，保障规划的实施；

三是由上级政府通过投资税收补助等手段，结合立法、行政管制检测评估等措施，推进规划的实施。

在董祚继看来，就我国最近出台的区域规划来说，目前第一和第二种方式未见考虑，第三种方式还需要各种配套措施跟进，否则规划的实际效果就要打折扣。

土地硬约束

由于目前出台的包括长三角在内的区域规划，主要定位在发展战略和政策规划层面，因此，与区域内各行政区的土地利用总体规划的衔接还只在战略和政策层面。董祚继建议，以已审批的区域规划为基础，进一步编制区域国土规划或区域土地利用总体规划，将区域发展的战略构想和政策意图落实到国土空间，并通过一系列刚性的土地管制手段予以实施。

区域内行政区的发展规划，不像土地利用规划是一种硬约束，更多具有指导性，在现行的规划体制、财政体制、政治体制下，很难贯彻执行。董祚继认为，由于土地利用规划规定下一层次的规划必须服从上一级，所以下一步如果能够编制土地区域利用总体规划的话，首先衔接发展规划，其次，在区域土地规划编制过程中充分征求各行政区意见，统筹协调各行政区各类土地的利用，再次是在区域土地规划的控制和指导下，编制行政区土地规划，确保二者衔接一致。土地审批以行政区土地规划为依据。这样做不违反现行土地管理法律规定，有利于发挥行政管理的效率优势。

具体到长三角区域土地利用总体规划的编制，董祚继表示，会先做资源环境生产能力评价。比如环太湖区域那些项目不能上，港口码头的合理精确布局等。从土地利用年度计划来看，会有差别化政策，对东部集约利用要求高，通过控制供应量来提高土地成本。对重点城市上海、南京、杭州、宁波等，用地规模严格控制，会更严格一些，但是增减挂钩的指标会适当多一些，促进结构调整，内涵式发展。

随着区域规划的逐渐编制，肖金成认为，“十二五”期间，应该是把跨省区规划作为重点，和国土规划结合起来编制。

在“十一五”规划前期研究的时候，专家们就提出“十二五”应该加强国土规划。但是，肖金成指出，由于国土规划和区域规划应该是什么关系，和主体功能区规划又如何协调，谁领导谁，谁是依据等问题没有解决而进展缓慢。

据董祚继介绍，目前国土规划正在改变编制方式，由发改委和国土部共同牵头，环保部、住建部、财政部等参与，明年全国的国土规划大纲即可出台。对国家层面的重点区域，在与经济社会发展规划做好衔接的基础上作出区域的国土规划，构成全国最高的国土规划。在此之下是大的区域国土规划，省区市的规划，一些内部重点区域的国土规划。再之下就是土地利用规划，这时土地利用规划的依据会更充分。“而目前，我们是一级级往下分解的，被诟病为分指标的规划。”董祚继说。

对于“十一五”期间倍受关注的主体功能区规划，陆大道认为，在国土规划和区域规划缺失的情况下，功能区规划是非常必要的。但全国功能区划分及其全体功能的确定在开始阶段应该是框架性的。如果一开始就要求将划分指标体系制定得十分完善，操作起来依靠计算机就自动进行区域的划分和进行生态补偿，短期内会难以做出方案并得到有效实施。(记者唐敏)