私搭乱建筑“围城”

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、北京市社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙等专家认为，在城市规划并没有将流动人口居住问题纳入到范畴内，当地农民利用了集体建设用地在城市规划范畴之外发展了出租屋，满足了流动人口的居住需求，尽管违背了土地使用政策，却有其积极的意义。但是由于城乡接合部区域规划长期存在着不统一和不确定的问题，其建设和发展处于无序状态和短期行为，这种私搭乱建“围城”现象，将严重制约城市化的有序推进。

记者在调查中了解到，部分城乡接合部及“城中村”的混乱状况，事实上是源于城市建设开发的不彻底。当城市扩展到城乡接合部的农村时，开发单位由于看到拆迁成本过高，就只征用了耕地，没有及时征用农村集体建设用地，出现了“征地不征人”的现象，这部分“失地农民”利用自家的宅基地建盖了出租房屋。

北京市朝阳区十八里店乡白墙子村的农地早在1997年被征用开发为方庄小区，村里的建设用地在规划中作为小区的配套绿地，当地村民已全部转为城市居民，但因为绿化地无经济效益，开发商迟迟不拆迁，几年来村民私搭乱建，把自家房屋租出去了，村中的大小事务无人管理，形成城市“真空”。

由于城乡接合部呈现动态发展趋势，随着城市化进程，一方面被逐步被纳入城市建成区，同时又不断地向外扩展，吸纳新的农村地区，形成新的城乡接合部。这种不稳定性促进了当地农民的建筑和经营只能是短期行为，建设上尽量采取简易材料，争相扩大违建面积，一是为获得财产性收益，二是期望拿到更多数额的拆迁补偿。这也给下一步的城乡接合部改造带来较大难度。

更为严峻的是，大量流动人口涌入当地以后，原有的乡村管理体制远远不能适应人口巨幅增长的压力，进而形成了城乡管理的盲区。在唐家岭村，本地人口不足3000人，接纳了近5万人的流动人口，相当于一个县城的人口规模，却仍然由村委会来管理，最终的结果只能是村委会只管自己的村民，其他的都不管。

拆村建城是出路

去年底，记者来到大兴区义和庄村，眼前呈现出的是一大片已经腾退出来的空地。村支部书记赵显军说，这里就是当年的村庄，全村一共920户民宅，在37天之内全部签订了拆迁协议。2009年以来，北京市典型的城乡接合部地区大兴区整建制拆除33个村近1.18万户民宅，拆除总面积将超过340万平方米。当地的负责人介绍说，要想彻底解决城乡接合部的问题，出路只有拆迁。

记者在北京、上海、武汉等城市看到，随着城市化向城区外围扩展，一些城乡接合部和“城中村”的土地商业价值开始显现出来，使政府有能力通过实施土地开发，并按市场化价格对当地村民进行补偿，完成城乡接合部的治理。北京的城市拓展区已从原来朝阳、丰台、海淀，推进到大兴、顺义、通州等地；上海2009年提出郊区与城区发展并重的战略，并将未来经济增长重心放在了郊区；武汉计划在3年内，把100多个城中村全部改造。

武汉市推进的大规模拆迁“城中村”，也同样没有考虑到流动人口的安置。在2009年底基本完成拆迁的武汉市汉阳区江堤村，原来村民的收入主要以出租房屋为主，村里的流动人口与当地人口差不多1：1的比例。原村党支部书记、现改制为武汉江腾经贸集团有限公司董事长肖喜平说，当初流动人口租村里一间房子，一个月只要100元，而改造完成后，一个月的租金要七八百元，根本住不起，只能往外走。

在北京办学15年的行知打工子弟学校校长、河南籍农民工易本耀画了一张漂泊图。记者从“漂泊图”上摘录了这所学校在京城搬家的停驻点，共有8处，分别是：五棵松菜地-甄家坟-沙窝村-彰化村-凌云出租房-五路居48号-紫竹院路60号-龚村67号。搬迁路线跨越北京丰台、石景山和海淀三个行政区。易本耀形容“就像长征”，其中1997年春天的两个星期里，学校被迫搬了3次家。

记者采访中，基层干部普遍认为拆农村、建新城，才能根本解决城乡接合部问题，为城市发展提供空间。北京市社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙指出，这部分“天量”流动人口，并不会因为城乡接合部的改造和城中村的拆除而离开城市，只是从一个地区又被挪到了另一个地区，始终生存在城市边缘，最终造成“城市烂边”的扩散效应。

打破“不完全城市化”束缚

记者采访部分城市管理学专家、人口学专家认为，大城市城乡接合部地区存在的问题，实际上反映出我国城市化进程中“不完全”、非正规的特征，要从根本上解决这些城镇化的难点，必须打破“不完全城市化”束缚，实现流动人口有条件、有秩序、低成本向城市转移。

复旦大学人口研究所所长王桂新教授指出，我国大量农村人口迁向城市，并常住城市就业、生活，但他们无法在社会保障、公共服务以及政治权益等方面得到与城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”状况，极有可能使原来的城乡二元结构，演变成“城市内部二元结构”。

北京市社会科学院助理研究员张真理认为，城市人口规模的变迁实际上是城市社会经济发展的一部分，一些城市流动人口规模控制目标屡设屡破的事实说明，对流动人口实施“排斥”的政策需要进行调整，一旦流动人口成为了城市边缘人，将导致新的城市贫困人口增加，形成城市化的新矛盾。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏等专家建议，应稳妥有序地改革户籍管理制度，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题，特别是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇。

地处长三角核心区的浙江省嘉兴市进行了积极的探索。这个拥有180万流动人口的城市，从2007年开始实行新居民居住证制度，流动人口根据在本地工作时间长短、技能高低、贡献程度，申领不同的居住证，享受相应的社会保障和公共服务，同时专门成立了新居民事务局，作为市政府直属的事业单位，负责为流动人口提供就业、子女教育、就学、文化、居住和维权等一系列服务，受到流动人口的欢迎，城市也没有因此而引发流动人口的大规模涌入。