2月5日，据人力资源和社会保障部披露：人力资源和社会保障部会同有关部门在深入调研、反复论证的基础上，拟定了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并将“两个办法”的主要政策措施向社会公布，广泛征求意见。（资料图片）中新社发 井韦 摄

2008年12月，备受瞩目的《社会保险法》二审草案浮出水面，提出逐步实现基本养老保险全国统筹的目标。2009年，中国的社会保障制度改革能走多远？为此，本报记者对社保研究专家、中国社会科学院教授郑秉文进行了专访。

2009年是完善社保体系的绝好机会

记者：金融危机能否成为社保改革的驱动？

郑秉文：此次金融危机引发的全球经济衰退不单是挑战，对于中国社保制度来讲，也充满了机遇。社保制度分为“缴费型的社会保险”和“非缴费型的社会保障”制度，前者的融资方式主要是由参保人的缴费形成，后者主要是来自一般税收的各级财政转移支付。社保制度不仅是社会政策和社会问题，而且还是一个经济政策和经济问题，涉及到经济发展的后劲和长效机制问题。从这个层次来看，2009年是完善社保体系的一个绝好机会。

记者：面对机会，着力点在哪儿？

郑秉文：社会保险制度应重在制度建设和制度完善，社会保障制度重在增设项目和加大财政投入。加强社会保险制度建设，并非简单地向财政要钱，而是要改革投资制度以提高其收益率，尽快提高统筹层次，解决社保关系转续，完善社保基金治理结构等。另外，要处理好待遇水平调整机制和财政投入的关系，保险制度的待遇水平要基本能够与经济发展水平和社会平均工资增长率挂钩或指数化。比如，可以考虑把现在简单型的统账结合改为混合型的统账结合，将个人缴费和单位缴费统统划入个人账户，多缴多得，在账户积累与未来待遇之间建立密切联系。对个人而言，账户内的单位缴费相当于对自己缴费给予的高额储蓄利息，形成强大的激励机制。

非缴费型保障制度将实现两个突破

记者：在中央4万亿元刺激经济方案的驱动下，社保能否实现新的突破？

郑秉文：能。来自于财政转移支付的非缴费型保障制度至少会有两个突破。一个是加大低保投入力度，完善低保制度。无论在支出水平上，还是在受益人口的覆盖比例上，虽然我国依然处于中低收入国家行列，但仍有很大的制度扩展空间。要集中财力，逐渐加大财政对“社会保障”的投入力度，根据财力和形势适时增设一些必要的社会救助项目。同时，加快《社会救助法》的立法进程，以立法的形式确保财政投入的规范性和规模。第二个突破是目前可以研究建立非家计调查型的养老补贴制度(可称国民年金制度或零支柱)，比如说65岁，公民到了这个年龄的就可以获得一份。

记者：制定全国范围的养老补贴制度对经济增长会起到什么作用？

郑秉文：至少有两个作用。一个是立竿见影，反映迅速，补贴的转移支付马上就可转化为当期消费基金。二是这个制度可以为城乡居民设立消费信心的底线。全国范围内的养老补贴可为拉动内需做出一定贡献，估计会有一个百分点的GDP贡献。

社保有望覆盖农村居民和农民工

记者：2009年，社保改革在哪些方面最有可能取得实质性进展？

郑秉文：社保覆盖面的扩大是最有希望实现的，我国城乡社保体系不健全，覆盖范围狭小，居民收入预期不确定，消费需求的增长具有局限性。虽然养老、医疗、失业、工伤和生育等五险制度覆盖面近几年来扩大速度较快，总体来看仍然十分狭窄。以基本养老保险为例，目前参保人员只占全国就业人员即应保人口的35%左右，而发达国家一般都在80%左右，其中韩国占59%。发达国家参保人员占总人口比例一般在50%以上，韩国2005年是36%，而我国仅占21%。千方百计扩大社保覆盖范围是相当长时期内我国社保制度改革的重中之重。

值得一提的是农民工养老制度、农村新型养老制度将会在2009年出台，这样就把一直缺漏的农村居民和农民工都覆盖了。这些年来，由于存在城镇企业和机关事业两种大的退休制度，待遇差距问题已经成为社会诟病的一个大问题，如果农民、农村、公务员群体单列继续下去，最后只能是拉高取齐，由财政进行补贴，造成巨大的财政负担。借鉴法国碎片化的教训、美国统一社保制度逐渐完善的经验，我们可以对已经有着十几年历史的城镇保险制度进行改造，让它覆盖全民，而不是继续出台新的关于单个群体的制度。（尹晓宇）