城市的不断扩张，正在吞噬着大片大片的农田。近几年来，我国耕地每年要减少几百万甚至上千万亩。

根据国土资源部提供的土地变更调查结果，到2006年10月31日，我国的耕地面积为18.27亿亩，而在10年前的1996年，我国的耕地数量还维持在19.51亿亩，10年间我国的耕地少了1.24亿亩，人均耕地面积也由1.59亿亩降到1.39亿亩。人们担心，按照这样的减少速度，中国的耕地还能不能养活中国人？

6月25日全国第17个“土地日”之际，国土资源部部长徐绍史在接受记者采访时说，今年“土地日”的主题是：“节约集约用地，坚守耕地红线。”为了保障经济发展和粮食安全，我国的耕地数量不能低于18亿亩，我们一定要守住这条红线。

守红线要动真格

节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。温家宝总理在今年《政府工作报告》中明确指出，在土地问题上，绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

有人以为，守住18亿亩耕地红线，这不过是一个号召性的口号。历史上，我们曾不止一次地提出必守的耕地总量红线，又不止一次地失守。这一次会不会失守呢？

让许多人没想到的是，2006年9月6日，在国务院召开的常务会上，国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》没有获得通过。会议作出了暂缓批准《纲要》的决定，国务院领导要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。并且强调，18亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。

为什么要把耕地保有量红线定在18亿亩而不是更低？

据专家测算，到2010年和2030年，如果我国粮食完全自给，需要耕地数量分别为19.2亿亩和19.47亿亩；如果实现粮食95%的自给目标——这是1996年《中国的粮食问题》白皮书中确定的目标，则需要耕地分别为18.24亿亩和18.5亿亩。

根据2006年公布的中国国土资源公报，全国现有耕地18.31亿亩，离18亿亩的红线仅有3100万亩的空间。而去年的土地变更调查表明，过去的一年我们又减少了460.2万亩，我国的耕地面积已降至18.27亿亩。

如此看来，18亿亩耕地，是一个并不宽裕的数字。而根据国土资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降一个百分点。

关键是把“占一补一”落实到位

然而，保住耕地并非易事。我们过去曾一次次设定过耕地总量红线，却又一次次地失守红线。

以1996年为基期的第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2000年的耕地保有量为19.4亿亩，2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩。结果，刚到2000年，全国耕地保有量就减少到19.2365亿亩，比当时设置的红线少了0.1635亿亩。

不得已，国家在“十五”开局之年又把2010年要保19.2亿亩耕地的目标“提前”到2005年。结果呢？到2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩。

一次次设置，又一次次突破。在一些人看来，保住18亿亩耕地这个红线几乎是一个不可能完成的任务。国土资源部规划司一位负责人说：“这是可以实现的，关键是转变观念，在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡。”

新的平衡观包括退耕还林总量和节奏的调整。据1996年土地利用现状调查，全国共有25度以上坡耕地9100万亩。国土资源部2000年组织的“西部地区耕地后备资源与坡耕地调查”表明，西部地区还有2850万亩15度至25度的坡耕地，也需要根据条件和可能退耕。另外，全国还有4500万亩左右严重沙化和影响行洪的耕地需要退耕。加起来，全国总计需要退耕约1.6亿亩。经国务院批准的《全国生态环境建设规划》提出，到2010年前退耕7500万亩，2050年前全部完成退耕任务。

事实上，“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地红线。国家林业部门今后会更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。

“只要在这个问题上形成共识，保住18亿亩耕地的任务就完成了一多半。”国土资源部规划司的一位负责人这样认为。他还提出，完成这个任务的另一个着力点是非农建设用地“占一补一”的落实。根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。2005年，全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩，比建设占用和灾毁耕地多出了61.6万亩。整个“十五”期间，全国补充耕地为2140万亩，也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的综合。

“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。国土资源部有关负责人说，从目前的情况看，这两点是有保证的。国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》确定，全国土地开发整理补充耕地的潜力为2.01亿亩，其中土地整理潜力约9000万亩；土地复垦潜力约2300万亩，其中集中连片土地复垦潜力约610万亩；土地开发潜力约8800万亩。而在资金方面，“取之于土，用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加，今年增加的幅度更大。

这一切，无疑给“占一补一”提供了可靠的保证。

节约集约用地是惟一出路

自2003年以来，有关我国经济过热的警告就不绝于耳。以“开发区热”、“房地产热”和部分行业产能过剩突出为典型的新一轮经济过热和失衡现象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不严，又给经济过热、盲目投资等提供了土地。

国土资源部部长徐绍史说，守住18亿亩耕地红线，意味着严格控制耕地转为建设用地，制止建设用地的过度扩张，约束盲目建设、滥上项目、固定资产投资过热、经济增长方式粗放等行为，保证经济的健康发展。

但在许多地方，投资扩张、用地扩张的冲动依然不减。因此，当国务院决定暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》，要求编制出“一个危机性规划，历史性规划，对子孙后代负责的规划”时，许多地方却在要求加快修编步伐，从规划上做大用地的盘子。

西部某省会城市说，根据上一轮土地利用总体规划，该市建设用地指标只有13.5万亩，而截至2005年年底该市非农业建设占用土地已达到20.7万亩。该市实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，因此建议尽快评审通过该市新一轮土地利用总体规划大纲。

东北某省认为，现行土地利用总体规划已不能适应发展需要，突出表现在：一是单独选址建设“挤占”城镇用地规划指标，部分城市已没有规划指标可用。二是“十一五”期间，还将有一大批重点项目投入建设，仅今明两年就需建设31项国家重点基础设施项目和100余项省以下单独选址重点项目。

专家认为，在这种种建议的背后，是一些地方对用地的强烈冲动。如果批准了新的土地利用总体规划，则可能为一些地方继续粗放用地提供了方便。那么，既要保护耕地、控制土地供应总量，又要保障经济发展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？

国土资源部部长徐绍史表示，节约集约用地，坚守耕地红线，必须按照依法依规、有保有压的原则，严把土地供应闸门。必须大力推进节约集约用地。要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的原则，充分利用闲置土地，提高土地利用效率，保障必要的建设用地。要建立完善节约集约用地的标准体系。

专项调查表明，到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地107.93万亩，空闲土地82.24万亩，批而未供土地203.44万亩，以上三类土地总量近400万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。

显然，坚守18亿亩耕地红线，逼着人们走向科学发展、科学用地，逼着各地从存量土地中挖潜力。