两年前的汶川地震使中国的公益和慈善事业得到了一次全面洗礼。本版曾刊发报道《谁来执掌760亿元地震捐赠》。如今，面对西南大旱，“5·12”经验能够提供何种参照？在中国的慈善的体系里，再次问一句：谁来执掌旱灾捐赠、公众捐赠如何得到最有效的使用？这，或许并不是一个杞人忧天的问题。

并不是西南旱区的每一个村庄都陷入了绝望。

至少在云南省玉龙纳西族自治县拉市乡海东村并非如此。4月13日，已经是水库开闸放水的第四天，只要灌溉情况符合预想，村民们很快就可以种苞谷了。在这场百年不遇的大旱中，能够进行正常的春耕当然不仅仅是因为幸运。

“2010年将是一个旱年。”早在去年9月，于晓刚看到拉市地区的水库时就已经作出了这样的预测。他是云南本地的一家NGO(非政府组织)大众流域管理研究及推广中心的主任。当时，水库的蓄水量只有往年的一半，这名草根NGO负责人向自己参与组建的拉市乡东灌渠用水户协会建议，必须“舍小春，保大春”了。

2600多名当地村民是这个用水户协会的会员，用水规划需经过集体同意。他们决定听从于晓刚的建议。“去年下半年应该放4道水，最后只放了一道水”，并且放弃耗水的小麦种植，全力灌溉当时正在冬眠、需水量较少的果树。

半年前的预测如今已得到证实，海东村的村民们正在庆幸他们作出了正确的选择，“说不定，今年还能种上辣椒、苹果和冬桃”。

于晓刚曾因“开创性的流域管理计划”而获得被誉为“绿色诺贝尔奖”的戈曼环境奖。在美国的领奖台上，他被称为“最重要的无名英雄，为了保护自己祖国的环境而奋斗”。但是当这个帮助村庄度过大旱劫难的民间环保领袖回到中国，却常常发现，自己难以申请到具有政府背景的公募基金会的资金支持。

由于草根NGO的高度活跃，经历汶川特大地震的2008年，曾一度被视为“中国NGO元年”。然而“元年”过后，尴尬仍不少。公募基金会主导下的慈善资源分配不合理，正是中国慈善的尴尬现状之一。

“我们也不想喝洋奶，可是我们喝不到母乳”

追问指向特殊的“中国式慈善”。

在中国，能够面向公众募款的公募基金会并不多。一是中国红十字基金会，二是中华慈善总会，三是各个部委下设的基金会，如中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等。“他们共同的特点就是具有政府背景。”南都公益慈善基金会秘书长徐永光说。

这种背景决定了在过去的几十年里，这些“中国慈善界的大家伙”很少将捐款交给位处基层的“小草根”。每年，巨额捐款在“大家伙”那里汇拢，之后，除了一些拥有自己项目的基金会外，其余的公募机构将绝大部分捐款交到政府手中。

这样的选择或许并非毫无道理，由政府公务员去进行本该民间公益组织从事的活动也非全无益处，至少“不需要支付人力成本，落实项目的能力也比较强”。甚至在此前清华大学进行的一项调查中，60.8%的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7%的人认为不应该，还有29.1%人表示无所谓。

这种对于公益和慈善的认知，似乎成为“由政府统筹捐款”的最佳注脚。

汶川地震后，四川省红十字基金会在半个多月的时间里就得到20多亿元的捐款，而这个地方基金会当时只有17名工作人员。这笔巨大的捐款成了“悬在头上的堰塞湖”。最终，钱要怎么花，“当然就只能政府来花”。

“全世界都是政府向民间组织购买公共服务，只有在中国，情况完全相反。”徐永光感叹。在不少公益慈善界的专业人士看来，这完全就是“一个荒诞的景象”。

与此同时，一些草根NGO因为没有募款权利，也难以获得公募基金会的支持，不得不向境外的基金会寻求支援。“我们也不想喝洋奶，可是我们喝不到母乳啊。”这成为一种普遍的叹息。

但实际上，无论是两年前的地震，还是如今的西南大旱，至少在巨型灾难面前，草根NGO或者说民间组织，已经因“服务更加专业”而显现出了优势。

此前，有媒体指出，在3月19日温家宝总理亲赴旱区视察之后，“救援活动才多起来”。而事实上，诸如大众流域、润土互助工作组等云南本地草根NGO，早在政府和舆论大力关注之前就开始了防范和救助的活动。曾在体制内公募基金会任职的徐永光直言：“草根组织长期在基层活动，对灾情敏感。相比之下，大机构反应滞后太多。”

帮助村民们规划用水甚至已不是大众流域唯一关注的重点。因为云南特殊的自然条件，本来专长流域管理的于晓刚将目光投向“防灾减灾”。听村民说起丽江曾经地震，他和自己的团队就帮助村里盖“抗震房”。那算不上什么高端技术，“但相当实用，”于晓刚说，“用三角铁和抓钉加固，完全有可能大大减少地震发生时的伤亡。”

这是他们一贯的防灾理念，“我们没钱，也不会忙于送水送粮，但只要花1份钱，就可以防范10份的灾害损失”。显然，从海东村在大旱中的表现来看，这种低成本的“草根做法”已经在发挥效力了。

尽管“成本不高”，但也需要资金支持。如同汶川地震前一样，大众流域目前仍然以境外基金会为主要的资金来源。“中国还缺乏很好地培育公益组织的土壤。”一名慈善界资深人士称。

一份1995年来自美国的研究报告表明，美国的非营利组织创造了整个国家十分之一的劳动岗位。一项来自中国民政部的报告则描绘出截然不同的图景：2008年新出炉的数据显示，中国非营利组织的从业人员只占服务行业的0.3%。

当然，汶川地震过后，草根NGO的生存状况还是发生了些许改变。在“5·12”过后的一个月，中国红十字基金会从接受的13亿元捐款中拿出2000万元，面向全国的民间公益组织和专业公益服务机构公开招标。红基会秘书长王汝鹏曾公开表示：“这2000万的招标，社会影响超过了13个亿。”

被财政“收编”的慈善

但2000万元仅仅占据了当年捐赠总数的万分之三。那么，面向公众募集的抗震捐款中的绝大部分究竟流向了哪里呢？

徐永光一连使用了数个“看不见”来形容民间捐款的去向。

比如，民间公益组织看不见捐款。尽管地震后来自民间的社工、志愿者、NGO不计其数，但据徐永光的推测，高达760亿元的捐款，“草根组织连1%都拿不到”。

比如，捐款人看不见捐款。捐款人完全可以将那些如同带着“井喷”般热情的捐款想象成汇入大海，你知道它在海里，却无法知晓具体位置。如果有“较真儿的人”想要追查，可能会得到这样的回答：“放心，经过严格的审计，捐款绝对用于震区。”

比如，震区政府看不见捐款。中央要求对口援建的省份拿出当地财政收入的1%，但根据中国青年报记者从专业调研报告中获知的信息，这笔资金中，“竟然一半以上来自社会捐款，只有不到一半来自政府财政”。

比如，震区群众看不见捐款。根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》，“在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理”。汶川地震后，政府直接受捐超过全部捐款的一半。两大巨型慈善机构——中国红十字基金会和中华慈善总会，获得了三分之一的捐款。而这三分之一中的绝大部分最后也流向政府，“大部分都由政府落实”，“按照捐赠人的意愿使用”。

如今面临另一场大灾——截至4月8日，中国红十字基金会专为西南大旱设立的筹款项目“春雨行动”到账善款已达3730.5万元；截至4月12日，中国扶贫基金会因西南大旱收到的捐赠物资和资金总额已超过2200万元。与汶川地震时相比，如今的捐赠似乎并没有两年前那样“井喷式的热情”。在慈善界人士看来，这很正常，“一个社会不可能永远处于高潮”，并且大旱的悲剧情绪与地震所造成的“完全不同”。

针对大批旱灾捐赠，关注一下其流向和使用情况，即“谁来执掌西南旱灾捐赠”，或许并不是一个杞人忧天的问题。

徐永光直接指出：“很大程度上，现在不少民间捐款其实是在弥补公共财政的不足。”这位希望工程的创始人回忆道，曾经有人怒气冲冲地质问他：“农村教育投入明明该是政府做的事，怎么最后却由我们出钱？”

政府项目、慈善埋单的现象在当下中国屡见不鲜。今年2月，“陕西省府谷县部分企业家捐助公益事业12亿元”的新闻，或许可以成为这个判断的佐证。在那场被媒体形容为“感人肺腑的捐资仪式”上，57位府谷当地民营煤炭企业家及其所属的77家煤矿，现场捐资12亿余元支持政府兴办教育、卫生事业。

府谷县煤炭协会会长、兴茂煤业集团公司总经理党忠表示：“所有这些捐赠全部是无偿捐赠，由县政府财政集中管理，全部用于兴办教育卫生事业。”

尽管这一举动在新闻中被刻画为“书写新的传奇”，但徐永光不能理解，“现在就是把慈善资源变成政府的第二税源，这是越权的。政府应该依法收税，企业应该依法纳税，没有再捐第二笔钱的义务。如果想捐钱，应该捐给真正的慈善机构。”

“5·12”留给中国慈善最大的遗产

在不少专业人士看来，中国慈善的痼疾虽然深重，但许多良性的改变已在民间悄然萌发。

一位网友在天涯论坛发帖称：“如果你真的想帮助西南人民抗旱，就不要再捐款捐水了。”这位大学二年级的学生相信，“监督好政府做好本职工作，发挥好舆论的作用，这就是对西南人民最好的帮助”。

“有了透明度才能开始谈公信力”，中国扶贫基金会秘书长王行最坚信这一点。甚至，社会上每一个对慈善机构公信力的怀疑声音，都令他和其他一些中国慈善界的领军人物感到欣慰，毕竟这意味着，“在大地震后，公众对捐赠者的权利有了反思”。

王行最强调，这绝不是慈善界该排斥或漠视的声音。“没有捐款的公众，也有权利监督捐款的流向。这种声音是社会的进步。”他说。目前，这位秘书长已经分批将在西南大旱中接受中国扶贫基金会捐助的民众名单公开在自己的网站上，“毕竟，对社会更有意义的并不是收了多少钱，而是做了多少事”。

令徐永光感到欣慰的是，汶川地震后，越来越多的基金会开始注重透明度，因为“公众意识已对慈善体制构成有效监督”。以往，几乎“垄断”着慈善界的几家“龙头”基金，往往只公布“收”，不公布“支”。而此次，针对西南大旱捐赠，中国红基会在自己的网站上分批公布了已拨出的超过2000万元捐赠的使用方向，并特别注明“受助对象在领取时，要严格履行登记、签字手续”，以便“进行网上公示和向捐方反馈”。

“公众对于捐赠者权利的反思，是‘5·12’留给中国慈善最大的遗产。”徐永光说。

就眼下而言，59岁的于晓刚还并未从公募基金会那里看到希望。他甚至不能花太多时间接受记者的采访，因为“正忙着制订明年的防灾计划”。

这位正在帮助几千名农民与干旱作战的“无名英雄”说，拉市乡目前至少有3个用水户协会在开闸放水，严重的干旱并没有对正常生活造成破坏性的影响，忙于春耕的百姓“都很镇定”，因此这里不会成为媒体和公众关注的焦点。“我们的思路就在这田地里，永远赶不上现实中的感动中国。”他随即自嘲了一句。