三、农村金融市场创新和主要扶持政策

改革开放以来，我国农村经历了一系列改革，发生了翻天覆地的变化。党中央国务院高度重视农村金融改革，自2004以来连续5个中央一号文件都提出要加快推进农村金融体制改革，改善农村金融服务。与此相适应，不同类型的农村金融机构相继设立，农村金融市场开始走向多元化发展道路，农村金融改革逐步推进。2002年，为贯彻全国金融工作会议精神，国务院批准成立深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组，农村金融改革开始进入一个新的发展时期。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，开始农村信用社改革试点。2004年7月，国务院召开会议专门讨论农业发展银行职能调整的有关问题。2005年8月，国务院印发《邮政体制改革方案》，提出成立邮政储蓄银行，推进邮政储蓄资金自主运用。2007年2月，国务院召开全国金融工作会议，提出农村金融改革总的要求是，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，包括构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，较为发达的农村金融市场体系和业务品种比较丰富的农村金融产品体系，显著增强为“三农”服务的功能。

近几年来，各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院关于农村金融改革的总体要求，陆续出台了一些具体的政策措施，其效果正在逐步显现。

(一)为农村金融改革发展创造良好的金融基础服务体系

为适应农村金融机构业务发展的需要，人民银行大力推进农村金融基础服务体系建设，不断改善和提高金融机构的运行效率和服务质量。

1、推动农村地区信用体系建设

人民银行组织建成全国统一的企业和个人信用信息基础数据库，为全国1300多万户企业和近6亿自然人建立了信用档案，信息服务覆盖全国银行类金融机构各级信贷营业网点。为配合、推动农户小额信用贷款业务的开展，组织开展了信用户、信用村、信用乡(镇)创建与评定工作；2006年以来，进一步推动建立电子化的农户信用档案和信用评价系统，加强征信知识宣传与教育，规范农户信用指标体系，扩大对农户家庭成员、财产、经营、收入等定量信息的采集，逐步探索建立一套符合当地实际情况的便捷、有效的农户信用评价方式方法，为建立健全农村地区“守信激励、失信惩戒”机制、改善农村金融基础服务做好基础性工作。截至2007年底，全国已建立农户信用档案7400多万户，评定信用农户5000多万户，金融机构对已建立信用档案的3900多万农户累计发放贷款9700多亿元，贷款余额4800多亿元(见专栏五)。

2、农村地区支付体系建设逐步完善

通过完善分工合理、竞争有序的多元化农村支付服务组织体系，发挥农村信用社在农村支付服务中的主导地位和其它金融机构的积极作用，鼓励村镇银行等新型农村金融机构加入现代化支付系统，提高其支付业务处理的自动化水平和效率。

人民银行在支付结算工作中，始终把解决农村信用社“支付结算难”问题放在特别突出的位置，采取了一系列措施增加农村信用社支付结算手段、提高其支付服务能力：一是吸收符合条件的农村信用社加入大额支付系统和小额支付系统，使广大农村地区享受到现代化支付系统提供的多层次、低成本的支付清算服务，对改善农村信用社支付手段、为农村信用社创造平等竞争的环境发挥了重要作用。二是批准设立农村信用社资金清算中心，专门办理农村信用社汇兑和银行汇票清算业务，进一步拓宽了农村信用社支付结算渠道、增强其结算功能。三是推行代理制，鼓励商业银行代理农村信用社的支付结算业务，同时，广泛吸收农村信用社加入票据交换系统，创造条件使农村信用社能够开办银行汇票和商业汇票业务，拓展业务范围，增强其业务竞争力。四是协调各地农村信用联社加快开发和健全省内农村信用社通汇系统，增强农村信用社的结算功能。

3、创新农民工银行卡特色服务

农民工银行卡特色服务是指农民工在打工地利用银联借记卡存入现金后，可以在家乡就近的农村信用社或邮政储蓄网点柜台提取现金的一种金融服务方式。

2005年开始试点的农民工银行卡特色服务，有效解决了农民工打工返乡携带大量现金的资金安全问题，使得农民工在打工地获得的收入大量回流农村，同时，广大农民工也享受到了方便、快捷、安全的银行卡服务，从而产生了具有良好的社会和经济效果。目前，贵州、重庆、安徽等15个省市已经陆续开通该业务。截止2007年底，农民工银行卡特色服务交易笔数达415.87万笔,其中取款量255.33万笔，取款金额22.18亿元。

2008年5月，中国邮政储蓄银行加入农民工银行卡特色服务，利用其遍布乡镇的网点，进一步为农民工提供取款便利。

今后，人民银行将继续积极采取措施，进一步做好农民工银行卡特色服务工作，同时继续加强对农民工支付结算金融知识宣传，增强农民工使用非现金支付工具尤其是银行卡的意识。

(二)积极探索创新适合农村需求特点的金融产品

近年来，针对农村金融需求，各地涉农金融机构和组织在农村金融产品创新方面进行了一些有益探索，取得较好成果。

1、推进小额贷款业务发展

为缓解农民贷款难问题，从1999年起，在农村信用社推广小额贷款业务，特别是农户小额信用贷款、联保贷款，取得良好的经济效果和社会反响。2007年末，全国农村信用社农户贷款余额达到1.16万亿元，其中，农户小额信用贷款和联保贷款余额为3000多亿元，约占农户贷款的余额35%。实践证明，小额贷款业务是农村金融机构满足农村金融需求，促进农村经济发展的有效方式。目前，除农村信用社以外，在农村地区经营的金融机构陆续在探索开办各种形式小额贷款业务(见专栏二)。

2、创新多种农村信贷产品

针对不同的农村金融需求，各地农村金融机构积极开展信贷产品创新，以适应不同的信贷需求，提高贷款覆盖面(见专栏三)。

“合作组织＋农户”的统一贷款方式。针对农业生产组织化程度极低，小生产与大市场矛盾突出的问题，部分地区试点了“合作组织＋农户”的统一贷款方式，即组织农户建立农民专业合作经济组织，形成一定规模的合作经济，以合作组织为载体统一贷款。

“五位一体”的综合服务方式。为了促进产业结构优化升级，有的地区推出了农村信用社、农户、龙头企业、保险公司和政府“五位一体”的综合服务方式。由龙头企业与农户签订购销合同，农村信用社负责提供贷款，保险公司承保，保险费由当地政府和农户双方按一定比例支付。

订单农业质押贷款。一般来说，订单农业质押贷款是农村信用社向农户发放的以订单农业购销合同的收款权为质押担保的贷款。贷款对象为年纯收入在2万元以上的种养殖大户；贷款期限与订单农业合同期限匹配，一般为三个月、六个月、一年等短期流动资金贷款；贷款额度每笔原则上不超过按订单农业合同金额的70%，每个农户贷款额度为1万元至10万元；贷款利率执行中国人民银行规定的统一标准，对特级和一级信用农户实行优惠利率。

(三)对农村金融机构实行有区别的金融政策

目前，已初步建立了一套与我国农村经济相适应的农村金融监管框架，其基本特征是实行较低的准入门槛和一些有别于商业银行的特殊政策。我国农村金融机构在最低注册资本、存款准备金、资本充足率等方面有着比商业银行更低的要求，较低的门槛为资本流入农村和设立农村金融机构创造了条件。同时，对农村金融机构在股权结构、利率和经营范围等方面进行了一些有别于商业银行的特殊规定，在注重引导资金流向农村的同时，加强对农村金融机构的审慎监管，发现问题及时处理，切实防范农村金融机构的金融风险，保持农村金融的持续健康发展。

1、小额贷款公司试点

2005年5月开始，商业性小额贷款公司试点工作在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古5个省(区)开始启动。试点成立的小额贷款公司是以服务“三农”、支持农村经济发展为重点，为农户、个体经营者和微小企业提供小额贷款的机构。其资金来源为自有资金、捐赠资金或单一来源的批发资金形式，不吸收存款，不跨区经营，贷款利率由借贷双方自由协商。截至2007年底，五个试点省(区)试点成立的7家小额贷款公司整体运行良好，自试点小额贷款公司成立以来，共计发放贷款3.9亿元。7家小额贷款公司中已有6家实现盈利，经营利润共计1682.29万元。2008年5月，银监会和人民银行联合下发《小额贷款公司试点指导意见》(银监发［2008］23号)，进一步规范和明确了小额贷款公司的有关政策，目前试点工作正在逐步推进。

2、村镇银行等新型农村金融机构试点

银监会于2006年末发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，在农村地区新设“村镇银行”、“贷款公司”和“农村资金互助社”三类新型金融机构，同时还放宽了农村地区现有银行业金融机构的兼并重组政策，并鼓励商业银行在农村地区开设分支机构。2007年末，已有包括村镇银行、贷款公司和农民互助合作社在内的31家新型农村金融机构开业，其中村镇银行19家，贷款公司4家，农民互助合作社8家。截至2007年末，三类新型农村金融机构股金共计3.06亿元，

资产总额7.67亿元，累计发放贷款4.62亿元。2007年10月，经国务院批准，村镇银行等试点工作扩大到全国31个省(区、市)。

3、明确试点的新型农村金融服务机构的相关政策

中国人民银行和银监会于2008年5月联合下发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》(银发［2008］137号)，充分肯定了新型农村金融服务机构对改善农村金融服务的重要性，并对存款准备金、利率、支付清算、金融统计和监管报表等八个方面进行了规范和明确，积极鼓励、引导和督促四类机构以面向农村、服务“三农”为目的，扎扎实实依法开展业务经营，在不断完善内控机制和风险控制水平的基础上，立足地方实际，坚持商业可持续发展，努力为“三农”经济提供低成本、便捷、实惠的金融服务。

4、稳步推进农村地区贷款利率的市场化改革

2003年以来，人民银行加快了农村地区利率市场化的改革进程。2003年8月在推进农村信用社试点改革的同时，允许试点地区农村信用社的贷款利率上浮不超过贷款基准利率的2倍。2004年10月29日，中国人民银行放开了商业银行贷款利率上限，而农村信用社贷款利率浮动上限也扩大到中央银行基准利率的2.3倍。根据中国人民银行货币政策司的调查，目前农村金融机构的贷款加权平均利率(按贷款发生额加权)为基准利率的1.31倍，贷款量的73.4%集中在基准利率的1.5倍以内。从农村信用社贷款利率浮动幅度和财务可持续发展能力看，农村信用社60%以上的贷款利率处于1.5倍至2.3倍基准利率之间，加权平均利率为1.6倍基准利率。从试点的七家小额贷款公司利率浮动情况看，2007年12月，七家试点小额贷款公司发放贷款的加权平均利率为22.62%，为调整后一年期贷款基准利率(7.47%)的3.03倍。利率的逐步放开，有利于农村金融机构根据成本覆盖风险原则，合理定价，实现自身财务可持续发展，加强对“三农”的金融支持。(四)对农村金融机构进行必要的政策扶持对农村金融给予政策扶持是各国通例。我国政府也历来重视对农村金融的政策扶持问题，近年来为支持农村金融机构改革发展出台了一系列政策措施，主要有：

1、享受优惠税收政策

为支持农村信用社在农村地区经营，在税收上给予优惠，具体是农村信用社的营业税减按3%征收；所得税中西部地区全免，东部地区减半。

2、实行扶持的货币政策

对农村地区金融机构实行有差别的存款准备金率。对农村信用社实施差别存款准备金率。截止2008年6月末，全国性商业银行、城商行、农商行执行法定存款准备金率17.5%，农村合作银行执行16.5%，农村作用社执行15%，其中，对涉农贷款比例较高、资产规模较小的1379家县(市)农村信用社执行12%的法定存款准备金率，比一般商业银行低5.5个百分点。对新型农村金融机构执行倾斜的存款准备金政策。

对农村信用社给予支农再贷款支持。截至2008年一季度末人民银行已下达支农再贷款额度1324亿元。2004年，人民银行在实行再贷款浮息制度时，对农村信用社发放的支农再贷款浮息采取了逐步到位的政策，支农再贷款利率一直低于普通流动性再贷款利率，目前各档次支农再贷款利率均低于同期流动性再贷款利率0.72个百分点，体现了对农村金融机构增强资金实力的政策扶持(见专栏一)。

人民银行还发行央行专项票据用于置换农村信用社的不良资产和弥补历年亏损。目前，专项票据发行已完成，共计发行票据1656亿元。专项票据兑付正在稳步推进，截至2008年6月末，已兑付票据1206亿元，占比73%；已兑付县市个数1771个，占比74%。

3、实行有差别的监管政策

对于在农村地区新设机构的商业银行，对其在城区机构和业务准入方面给予便利。免征农村资金互助社的监管费，对其他农村金融机构的监管费减半征收。

4、改革扶贫贴息贷款方式

扶贫贴息贷款运作20多年来，在帮助贫困农户获得信贷资金支持方面发挥了一定作用，但由于传统扶贫贷款运作规模小、额度低，单位运营成本高，运作效率低，出现贷款到户率低和贷款放不出去的双重矛盾，经办机构和农户双方受益的较低，扶贫效果不显著。

为建立健全符合市场经济要求的信贷扶贫管理体制和运行机制，提高扶贫资金的运行效率和扶贫效益，在总结试点经验的基础上，经国务院同意，国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会决定全面改革扶贫贴息贷款管理体制，颁布了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》(国开办发(2008)29号)。扶贫贴息贷款管理体制改革的总体思路是：政府引导、市场运作；下放管理权限，引入竞争机制；固定贴息水平，灵活补贴方式；逐步探索建立风险防范和激励约束机制。这种政策转变旨在重点鼓励直接补贴到贫困户和项目实施单位。截止2007年底，扶贫贴息贷款余额242.9亿元人民币(见专栏四)。