一、政府采购对财政监督的强化

财政监督是财政基本职能的重要体现，即财政部门作为政府主管分配的工作系统，对与政府财力分配有关的各类经济活动主体的行为进行必要的监测与督察，进而实现按照国家财政、财务活动的规范来约束各种经济活动、服务于经济社会健康发展的目的。多年来，财政监督的重要性与其在我国现实生活中经常出现的不被重视与软弱无力，形成明显反差。

改革开放之后，我国通过推进税收改革与税制建设，对财政收入方面“正税”渠道的监督有所加强。上世纪90年代中期之后清理整顿预算外资金，通过“专户存储”等形式加强了非税收入的监督。从总体上来说，已呈现出较明显的强化收入监督的趋势。但同时，税收等形式的财政收入筹集到政府手中以后，如何合理使用，及财政支出方面如何加强监督管理，相比之下往往明显滞后于收入的监督管理。特别是在市场经济大潮冲击之下，权钱交易的腐败之风滋长抬头，财政监督对这些分散进行的采购支出活动，鞭长莫及，难以实行有效的管束。

解决支出监管方面的问题最为根本的途径是制度建设，即合理的监督约束机制的塑造。在财政部推出《政府采购管理暂行办法》后，全国人大又加紧进行和完成了《政府采购法》的立法工作。财政部领导指出：我国最终要制定出政府采购的系列法规，形成一个法律体系。

政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。其最主要内容就是以集中招标采购为代表的政府采购方式，把政府各预算单位所需购买的物品与劳务归拢在一起，通过市场竞争机制来取得。由政府有关管理机构向全社会公开公布采购信息，按照规范程序组织投标、开标、评标，最终促成最具竞争力和综合评价分值最高的厂商向政府“薄利多销”。财政部门经国库向最终中标的供货商直接付款，使用物品和劳务的单位则直接得到所需物品与劳务。

二、采购制度改革要冲破既得利益的障碍

综合近年来政府采购理论与实务的研究，可以看到，关于政府采购制度改革的一些争议，都是联系着既得利益背景的。

（一）三点基本认识

实行政府采购制度的改革和创新，必须要有一些具体的从机制、制度上解决问题的新思路新措施。政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路。政府采购制度采取何种具体代表性形式，这个问题本身就是一种机制之争。如果坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。基于这个出发点，可以围绕三个具体例子来作一些讨论。

（1）一种观点认为，集中的政府采购方式，是把过去分散的设租、寻租变成集中的设租、寻租；原来的腐败是分散腐败，现在集中起来就成为集中腐败，只是发生了这样一种变化。

这种说法似是而非。其实我们只要往下追寻一步，问题就会变得明白：集中以后，机制有什么实质性的变化，这是问题的关键。集中之后，政府采购最主要的代表形式，就是要引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标。这样一来，新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊病，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件。整个集中采购最有价值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能够趋向于公开、公平、公正，使政府资金提高使用效率，抑制腐败，有效体现政府调控意图的新机制。

（2）另一种观点认为，实行招标投标成本高，时间长，不利于提高政府采购的效率。

这种看法也有失偏颇。招标、投标应该进行规范，程序表面上看起来可能要比过去分散采购时间长一些，但要注意到，以后这种集中招标投标是放在公共财政预算管理的框架下。是在预算有采购项目计划、有一定进度安排、有一定资金范围制约条件下，循序渐进规范进行的。当然，有些未在年度预算中安排而临时追加的采购，要区别情况给予必要的弹性处理，不宜硬性要求紧急追加的采购都必须进入集中招标采购范围。此外，各地经验都证明，只要有效做好招标采购，这种新的方式至少可以节约资金10％以上。总体来看，组织招投标当然有一个管理成本，但是这个成本完全可以被所节约的资金所覆盖，而且还能多出一大块。

（3）政府采购制度规则所覆盖的政府采购活动范围，不应仅按资金来源认定，而需要按这些项目的功能认定。

现实生活中，在很多履行政府公共功能的采购支出里面，财政性资金只占其中一部分。如果认定只有财政性资金作为来源的采购活动才能纳入政府采购制度规则的覆盖范围，比照现实就会发现一个为数巨大的资金数量脱离调控范围，不利于在转轨过程中推行政府采购制度改革。

（二）管规则、管组织实施和管评标应各归其位

政府采购制度改革推行数年来，在一些部门、特定行业中的工作人员中之所以过多强调自身的“工作便利”问题，除了确有采购周期有所拉长等客观原因之外，有时考虑比较多的还是自己部门已经形成的利益格局，本部门的实权、可以掌握的资源配置权等。但是，既然要把政府采购制度改革作为一个大方向推行下去，既然合理的政府采购制度安排必然要超越既得利益的眼界，那么今后一个很具实质性的问题，就是如何有理、有利、有节地冲破既得利益的障碍，进一步实现机制转换。这里面，不可避免地涉及政府采购整个管理链条中的分工问题。

从合理设计的角度看，在公共财政的框架下，政府的理财系统必须保持预算的完整性，财政部门理财内容中包括的政府采购支出活动也必须在一个完整的预算形式里得到体现和反映。财政部门作为主管身份的合理定位，并不是大包大揽全部政府采购流程的操作，而应该负责规则和监管。财政部门作为主管部门的地位确定后，有必要再组建政府采购中心，负责政府采购组织实施工作。现阶段，这种机构应按照国家法律和财政部门规定的制度规则，在财政部门或某些地方的政府采购管理委员会等形式的机构管理之下，组织专家来做具体操作。要以专家为主形成招标工作委员会，操作评标、开标的事情。如果各个环节都能做到有效监督，有效制约，才能够保证政府采购制度改革目的顺利得以实现。(作者 贾康系财政部财政科学研究所所长)