但令人遗憾的是，规则的完善，并不意味着执行效果会令人满意。就如同庞汉章等人能拿到别人拿不到的航线一样，许多航空公司，尤其是民营航空公司和外国航空公司发现，它们申请航线经历的时间不仅长，而且很难申请到。尤其是申请三大城市北京、上海和广州的航线最为艰难。

　　一位总部位于武汉的民营航空公司前高管告诉本刊记者，该公司申请广州起飞的一条航线，用了一年多时间才申请下来。

　　而另一家总部位于上海的民营航空公司春秋航空，其董事长王正华多次表示，该公司无法申请到北京的航线，不公平。春秋航空网站显示，作为上海市的基地航空公司，春秋航空尽管拥有16条从上海起飞的航线，但是仅有一条飞往广州，没有一条飞往北京。

　　潜规则有效

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督”

　　在一些民航从业者看来，表面上公开、公平、公正的原则，在具体操作上，却有很大的灵活操作空间。

　　据一位2008年参加过航班时刻协调委员会的业内人士透露，每年召开两次的协调委员会，讨论的主要是定期航班的时刻。每次短则三天，长则两周。会上，各航空公司将自己拟订方案上报，然后与民航局、地方管理局、空管局、机场等相关方讨论，最后确定该航季的新增航线和定期航班时刻。在他的印象中，委员会并未履行投票程序。

　　新增航线和新增时刻往往是各方争论的焦点。按照国际惯例，中国机场每年都应预留一些新增航线和时刻，优先用于后进入的航空公司，以保证公平竞争；而中国则根据国情又确定了基地航空公司也有优先权。在执行中，两条原则发生冲突时，都是后进入公司给基地航空公司让路。实际上，新成立的民营航空公司根本申请不到热门航线，这也是民营航空公司在中国很难发展起来的原因之一。

　　在一个资深民航业者看来，航班时刻委员会的二三十位代表几乎都是固定的，更像是一个“俱乐部”。民营企业的代表根本进入不了这个“俱乐部”里，因为大航空公司已经各自确立自己的势力范围。拿新增航线来说，如果民营航空公司的航线被批准，就会有国有竞争对手表示不满，对“俱乐部”的其他人施压。

　　“航空公司内部有专人来研究航线和航班时刻，这是它们盈利的制高点。”

　　北京蓝鹏律师事务所律师张起淮称。如果要在势力范围外争取更多，就要去跟“俱乐部”里的利益相关方商量交换条件。

　　对于定期航班而言，“返池”(即收回的航班和时刻池)是最核心的内容。2006年《中国民用航空国内航线经营许可规定》，凡核准经营许可后，60日内未安排航班或因航班执行率不足50%的，核准机关可以撤销其经营许可，且两年之内不再受理该空运企业就该航线或相关航线提出的经营许可申请。相关航线和时刻可以被收回，并重新分配。

　　“时刻池”，指协调机场协调时段的所有可用时刻，包括未分配时刻、新增时刻、收回时刻，也就是所有可以用于重新分配的时刻。这中间的很多航班和时刻根本不会拿到协调会上讨论。据蓝鹏律师事务所律师张起淮介绍，收回的航权，通常是定期航班，企业是否违反规定，违规后是否会被放回时刻池，何时放回，放回之后这个时刻分配给谁，都是“有讲究”的。

　　“许多以包机形式运营的航线，拿的就是这种定期航班。而新增航空和返池的航班都不由协调委员会控制。”这位业内人士说。

　　航班时刻的调整也会在“俱乐部”里面解决。举例来说，某外资航空公司从巴黎飞往北京的航班，是凌晨3点钟落地，向来如此。按照历史时刻优先原则，其他航空公司不会将白天时刻让给这家航空公司。但如果“利益俱乐部”有成员正好从三大国有航空公司跳槽，去该航空公司负责航班时刻申请，他就有能力和人脉，私下与空管局、民航局相关人士谈定调整方案，同时跟受影响的某国有航空公司代表达成默契即可。

　　有行业内人士直言这才是问题的关键点。“你别看航空公司不赚钱，有些人天天赚钱”。另一位市场人士透露说。在他看来，潜规则才见真金白银。

　　“审批、返池、分配、监督，都在同一批人手中，这无法实现真正的监督。”张起淮说。“在南航与黄登科案中，作为三大国有航空公司之一的南航，都需要通过私人代理公司来拿航线，问题严重程度可想而知。”

　　有关航线和航班时刻的利益链，每一个环节，都需要“做工作”。主管“航权时刻”的官员及其代理人、大承包商是民航腐败生态链的上游，航空公司则位居中游，在下游还有大量的票务销售代理公司和旅游公司，凭借与航空公司内部人士的关系，再对航线或时刻进行转包或代理。

　　在前述民航业内人士看来，国外的协调委员会之所以起作用，因为确实是由航空公司协调决定，委员会里的人由专家、资深人士组成，“人家都非常爱惜自己的羽毛，有公信力。而中国的协调委员会里都是民航局的人，讨论也是民航局说了算，没有公信力”。

　　由于缺乏透明的监督机制，时刻资源逐渐演变成明码标价的交易品，航空公司一边为此支付诸多公关费用，一边抱怨和不满。在民航局的一次会议上，南方某机场总裁对民航局一位副局长发泄怨气：“听说北京一个时刻300万元，我给600万元，给我两个时刻行不行？”

　　在黄登科案发生之后，2010年1月5日，民航局发出了新的通知，对航班时刻管理进行了十项改革，包括取消一月一次的非定期航班审批，取消了每年两次的换季协调会，航班评审委员会也改为集体审批。

　　“取消航班协调会，等于说原来可以在两周之内搞定的公关，现在要更长时间。”一位曾任职国有航空公司的人士戏称，“原来给上面磕头，是一起磕完，取消协调会之后，得一个一个挨门磕。成本更高，效率更慢。”

　　没有明晰的法规，都是模糊、弹性非常大的规定，没有严格的程序。同时，缺乏必要的监督和上诉机制，结果，很多规则形同虚设。在很多业内人士看来，这正是潜规则之所以能战胜显规则的关键。(梁冬梅 卢彦铮 王和岩) 原载法制日报-法治周末转自新华网