粮食始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。从长期趋势看，我国耕地减少、水资源短缺的问题不可避免，粮食增产的难度越来越大，随着人口的刚性增长和人民生活水平的提高，保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。为统筹粮食生产发展全局，指导中长期粮食生产发展工作，扎实推进社会主义新农村建设，促进国民经济和社会全面协调可持续发展，按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的“坚持粮食基本自给，稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全”的要求，研究制定本规划。

一、我国粮食需求和发展潜力分析

（一）供需态势

近年来，随着我国粮食生产的快速恢复，粮食供需矛盾有所缓解，但产不足需的态势依然存在。2005年全国粮食总产量为9680亿斤，消费量为9914亿斤，产需自给率大体在97％左右。从分品种看，玉米产需基本平衡，小麦、水稻供求偏紧，大豆存在较大缺口，薯类增长较快。从消费用途看，口粮消费有所下降，饲料用粮、工业用粮明显增加。

根据近几年我国粮食产需状况，未来5～15年农业资源、经济社会发展、国内外市场和农产品贸易等变化趋势，我国粮食供需总体上呈现出如下发展态势：

一是国内粮食供需关系偏紧的态势将长期存在。在党中央惠农强农政策指引下，近年我国粮食生产出现重大转机，但从长远看，粮食生产受资源、气候、技术、市场制约和种粮比较效益影响，产量大幅度增长的难度很大。而随着人口增长，畜牧业和粮食加工业的快速发展，粮食消费量继续增加的趋势不可逆转。这种状况决定了紧平衡将是中长期我国粮食供求的常态。

二是供求结构变化对粮食安全的影响趋于增强。近20年来，品种间、区域性的粮食供求结构失衡，越来越成为粮食供求矛盾的主要特征。从品种看，稻谷往往是影响我国粮食供求平衡的先导性和敏感性品种；从区域看，粮食主销区特别是东南沿海地区，往往是影响我国粮食供求平衡的先导性和敏感性地区。从消费结构看，尽管近些年随着人民膳食结构的变化，口粮消费占粮食消费总量的比重有所下降，但我国口粮消费比重较高的农民群体，人口基数庞大，农村口粮消费在较长时期内仍会占较大比重，对于我国粮食供求平衡的影响依然较大。

三是粮食生产重心正在发生新的变化。自上世纪80年代以来，东南沿海省份播种面积大量减少，从粮食盈余或基本自给状态逐渐变为粮食大量调入区；长江中下游地区虽然仍是我国粮食的主产区之一，但其盈余量也在逐年减少；黄淮海地区保持着商品小麦的主体供给地位；东北地区已成为重要的粳稻、玉米等商品粮源供应地；西部地区随着退耕还林还草等工程的实施，粮食生产能力降幅虽然不大，但退耕户的细粮消费量明显上升，小麦、水稻的需求量增加。总体而言，我国粮食流通格局正呈现出“北粮南运”、“中粮西运”的态势，粮食生产地域重心发生了由南向北、由东向中的逐渐转移。

四是国际粮食贸易对国内调剂空间有限。近年来，国际粮食贸易基本趋于稳定，年均贸易量大体保持在4800亿斤，约为我国粮食年度总产量的50％左右。我国粮食进口存在着明显的“大国效应”，我国粮食进口国内需求量的1％，就相当于国际粮食贸易量的2％，如果我国大量进口粮食，不仅会拉动国际市场粮价大幅上扬，还将打破现有的世界粮食贸易格局。

从粮食供需总体态势看，解决我国粮食问题必须始终坚持基本立足国内的方针，适度利用国际市场调剂余缺，在确保口粮供给的前提下，注重解决饲料用粮和工业用粮问题，根据粮食生产格局的新变化，采取有力的针对性措施，科学谋划粮食的生产力布局。

（二）中长期粮食需求

按照我国人口增长和消费需求预测，预计到2010我国国内粮食总需求将达到10350亿斤左右。从消费类型看，口粮消费4706亿斤，占国内总消费的比重为45.5％；饲料粮消费4037亿斤，比重为39％；工业用粮1400亿斤，比重为13.5％。到2020年，我国国内粮食总需求预计达到11300亿斤左右。

（三）生产能力潜力分析

根据我国农业自然资源、生产条件、技术水平和其他发展条件，未来粮食仍具备一定的生产能力潜力。主要途径有：一是提高良种良法对粮食增产的作用。从历史经验判断，我国主要农作物品种平均每10年更新换代一次，每次增产幅度都在10％以上。随着科技进步和政策扶持力度的持续增强，品种更新周期还将进一步缩短。初步判断，未来15年，通过大面积推广超级稻等优良品种及配套节水节肥技术，我国粮食单产有望再提高10％，可新增生产能力1000亿斤左右。二是提高农田基础产出能力。目前我国的中低产田仍占65％，通过加强田间水利工程和耕地质量建设，提高耕地保水、保土和保肥能力，未来15年使1／3的中低产田约4亿亩耕地的基础地力提高一个等级，按每亩耕地提升一个等级具备增产200斤能力测算，可新增粮食生产能力800亿斤左右。三是加强植物保护。据测算，我国每年病虫害造成粮食损失高达500亿斤左右。通过加大保护措施，如果损失率降低2个百分点，能减少粮食损失200亿斤。四是提高粮食生产机械化水平。目前，除小麦基本实现全程机械化外，水稻、玉米作物的机械化水平依然较低，还有较大的增产减损潜力。初步分析，水稻机播机收面积各提高一个百分点，就能增产和挽回损失3亿斤。按今后水稻播种面积不少于4.2亿亩、单产不低于800斤，到2020年水稻机播机收面积均达到70％的比例测算，还可增产和减损水稻150亿斤。此外，我国为数不多的后备耕地资源开发还具备一定的粮食生产潜力。

综合上述几方面因素判断，未来15年我国已开发的耕地资源粮食生产能力的增长潜力约在2150亿斤左右。但粮食生产能力潜力转化为实际的生产能力，再由实际的生产能力转化为现实粮食产量，仍受以下四方面因素制约。一是耕地面积下降。“十五”期间，全国耕地面积净减少9240万亩，由2000年的19.24亿亩减至2005年的18.31亿亩，目前人均耕地面积1.4亩，仅为世界平均水平的40％左右，预计“十一五”期间我国耕地总面积仍将减少3000万亩。二是基础设施薄弱。粮食生产始终没有摆脱“靠天吃饭”的局面，农田有效灌溉面积仅占总耕地的40％左右，仍有40％的耕地处于不断退化的状态。三是粮食科技进步缓慢。超级稻等增产科技尚未大面积推广，高产栽培配套技术推广力度弱。四是比较效益低。种粮每亩收益一直在几百元左右徘徊，相对于经济作物等其他生产效益一直偏低，粮食播种面积难以稳定，2005年比1998年净减少1.5亿亩。

从我国粮食生产能力的增长潜力和制约因素看，影响未来我国粮食发展的因素既有资源型因素，也有政策性因素，但主要在于政策性因素。从现实情况看，为尽力降低耕地减少对粮食播种面积的影响，国家必须采取最严格的耕地保护制度，确保耕地数量稳定在合理水平，并采取积极的支持政策，加大投入力度，加强基础设施建设，加快科技推广，提高复种指数，确保粮食生产所必需的播种面积，并大力提高单产水平，以确保粮食生产能力和产量的稳定与增长。

――“十一五”期间，在确保粮食播种面积保持在15.5亿亩以上的前提下，加大良种良法推广和病虫害防控力度，使1亿亩耕地提高一个地力等级，分别扩大水稻机播、机收面积15个百分点以上和20个百分点以上，到2010我国粮食产量预计可恢复到10000亿斤左右，比2005年增产320亿斤。

――2011～2020年，确保粮食播种面积保持在15亿亩以上，粮食作物品种全面更新，大部分中低产田得到改造，耕地基础地力普遍提升，水稻机播机收比例均达到70％，病虫危害实现有效防控，到2020年，我国粮食产量预计可达到10700～10800亿斤，比2010年再增产700～800亿斤。