4月24日，城乡规划法草案首次提请十届全国人大常委会第二十七次会议审议。草案提出，未来的总体规划应包括五大类，分别是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。这是乡镇首次被列入规划范围内，同时也是村庄首次被列入整体规划的体系之中。4月27日，十届全国人大常委会以《完善城乡规划法律制度，促进城镇化健康发展》为题举行了第二十六次专题讲座。有关专家指出，相对于现行的《城市规划法》，从“城市”到“城乡”，仅一字之差，却意味深长，不仅标志着我国正在打破原有的城乡分割规划模式，进入城乡统筹规划的新时代，也将对明后年即将启动的“十二五”规划研究产生决定性影响。

城乡二元造成的规划二元是“十二五”时期急需解决的问题

城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。我国现行的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》。在上述“一法一条例”的指导下，我国城市规划和村镇规划都有了很大发展。但随着中国城市化的快速推进，“一法一条例”的局限性日益明显，存在着城乡二元分治、计划经济色彩浓厚、监督机制不完善、法律责任较轻等不足。与此同时，一些地方在城乡规划中所暴露的问题也日益增多，由于规划问题而导致的经济损失、资源浪费和社会问题更是屡见不鲜。

建设部有关负责人曾明确表示，目前我国城乡规划存在五大问题：一是城乡规划的指导思想存在偏差。一些地方领导在城市建设上，重地上，轻地下，热衷于建大马路、大广场，大搞人造景观、假古董，造成很大破坏和浪费，而地下基础设施却欠账很多。二是城乡规划调控职能削弱。一些地方将市一级规划管理权限下放到区县，有的政出多门、多头审批，严重削弱了城乡规划管理的调控职能，影响到城乡建设的有序协调发展。三是违法违规现象时有发生。部分地方的领导和行政管理人员法律意识淡薄，“开发商领导，市长决策，规划局执行”的现象在很多地方存在。四是规划监管机制不完善。尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度还不健全。五是村镇规划水平不高、机构不健全。在我国的有些地方，特别是中西部的一些地区，乡镇规划编制工作非常落后，严重阻碍了社会经济的发展。

十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次提出了“五个统筹”的发展战略方针，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。要实现“五个统筹”，首先从规划的角度出发，当前最核心的就是要打破城乡分割规划模式，实现城乡规划的统筹。有鉴于此，首次提交审议的城乡规划法草案将完全打破原来“一法一条例”的立法框架，在规划的制定、实施、修改等章节，把城市规划与村镇规划的各项规定融为一体，通盘考虑，以期有“统筹城乡发展”之效。而这必将对“十二五”规划产生重大而深远的影响。

期待“十二五”规划拉开中国城乡统筹的宏伟序幕

如果说“十一五”规划确立了“以科学发展观统领经济社会发展全局”的指导思想，明确提出“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”。那么，或许我们可以期待，从明后年将陆续启动的“十二五”规划将产生一个具有里程碑意义的变化，那就是以城乡统筹规划为抓手，切实从根本上解决目前存在的城乡分割规划问题，拉开中国城乡统筹发展的宏伟序幕。

从首次提交审议的城乡规划法草案来看，解决城乡内部建设的诸多混乱现状，追求城乡之间布局的协调发展，将成为新城乡规划法一肩挑的两大任务。有关专家指出，按照统筹城乡发展的理念谋划“十二五”规划，就需要在“十一五”规划的基础上，进一步推进政府体制改革，加快政府职能向农村辐射、公共财政向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，基本实现基础设施城乡统一规划、公共服务城乡均等提供、公共财政城乡统筹安排、公共管理城乡全面覆盖，核心是实现城乡公共服务均等化。重点应包括以下几个方面内容：

一是逐步消除以户籍制度为核心的城乡二元结构，统一城乡就业政策和管理体制，建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场。目前，劳动保障部已在部分省份开展这方面的试点。

二是切实把义务教育纳入公共财政，促进城乡义务教育均衡发展。按照中央的部署，目前农村义务教育已全部纳入公共财政保障范围。下一步的重点工作，就是切实建立全国统一的普惠教育制度，切实保障流动人口子女接受义务教育的权利。

三是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，增加财政对农村公共卫生体系建设投入，建立覆盖城乡居民的公共卫生保健制度。在“十一五”基本建立新型农村合作医疗制度之后，要进一步探索符合城乡统筹要求的农村居民医疗保健制度，提高农民的医疗保障水平。

四是建立覆盖全社会、城乡可衔接的社会保障体系。中央已经宣布，将建立农村最低生活保障制度，这是中央统筹城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化的一项重大举措。下一步要在妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障、着力推进农村五保供养、特困户救助等制度建设、积极探索建立符合农村特点的养老保障制度等方面迈出实质性步伐。要实现上述目标，必须深化财政体制改革，健全公共财政体制，深化投融资体制改革，形成农村基础设施建设和公共事业发展的稳定资金来源。把更多财政资金投向农村公共服务领域，满足农民对公共产品的需求。

4月初，国家发改委在成都召开了全国统筹城乡发展综合配套改革座谈会。发改委副主任陈德铭在会上强调，统筹城乡发展工作是具体落实科学发展观的有效抓手，是构建社会主义和谐社会的战略举措，是建设社会主义新农村和实现“一个反哺、一个支持”的迫切需要，同时也给调整经济结构、转变经济增长方式、建立资源节约型、环境友好型社会及推进区域协调发展，带来新的机遇和空间。今后要重点做好四项工作：首先，对长期性和艰巨性要有清醒认识。“三农”问题和城乡差别问题将长期存在，发展目标一定要切合实际。其次，要做到统筹规划。主要是城乡统筹发展中的经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划。第三，加强政府的管理。政府在统筹城乡发展的管理上要做到合理安排财力、科学设计政策、搞好信息服务。第四，统筹要突出区域、文化和阶段性特色。特别要从提高农民素质上去考虑问题，这是长远大计。

重庆、四川等地城乡统筹规划的探索与实践

自党的十六届三中全会提出统筹城乡发展的重大战略任务以来，各地展开了积极的实践，特别是重庆、四川、广东等地在城乡统筹规划发展方面已经取得了一定的成果。

在4月初召开的全国统筹城乡综合配套改革座谈会上，重庆市提交的统筹城乡发展改革方案获得国家有关方面的认可和支持。4月19日出版的《重庆日报》首次正式援引重庆市副市长童小平的话，披露中央可能在6月18日重庆直辖10周年之时，宣布重庆为国家城乡统筹发展综合改革试验区。虽然中央的批示还未正式公布，但重庆已开始筹划相关承接举措。重庆市发改委正在积极争取把关于城乡统筹综合改革试验的重大改革和创新放在北部新区先行先试。4月28日，重庆市委、市政府又召开专题会议，对一小时经济圈建设作出全面部署，强调将按照统筹城乡发展的基本要求、路径和办法，构建全市“一圈两翼”城乡统筹发展新格局。

而四川省则借着全国统筹城乡发展综合配套改革座谈会在成都召开的东风，率先召开了国内第一个省级城乡统筹工作专题会议。四川省委书记杜青林在会上指出，统筹城乡发展，就是把城市和农村的经济社会发展作为整体统一规划，统筹考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合研究，统筹解决，促进城乡互动发展、共同繁荣。要加强试点示范，力争把成都列入国家统筹城乡综合配套改革试点区。按照四川省委省政府的部署，当前和今后一个时期将着力抓好规划先行、实现城乡一体发展等六方面工作。

除了四川、重庆围绕城乡统筹发展作出的一系列部署外，广东、江苏等地在省域城镇体系规划、村庄规划等方面已取得了积极进展。今年1月5日，广东省政府召开常务会议，审议并原则通过《广东省城镇体系规划（2006－2020）》。会议提出，到2010年全省城镇化水平要达到65%左右，其中珠三角地区达80%左右；2020年全省城镇化水平达75%以上，其中珠三角地区达85%以上。为实现上述目标，会议强调要按照“出山近海，内优外拓”的城镇空间发展战略，构建“一主、三副、六轴、六核”的城镇空间组织结构；加强对区域综合交通、能源、文化、教育、水资源、土地资源以及环境设施等支撑城镇发展的基础设施、公共服务设施及重要资源的协调等工作。

而江苏省2005年较早在全国提出了“规划全覆盖”概念，通过一年的努力，目前该省13个省辖市近期建设用地的控制性详细规划覆盖率提高到92%，27个县级市和25个县城的覆盖率分别达到80%和67%，村镇建设规划也基本完成了年度目标任务。今年3月8日，江苏省政府在南京召开全省城乡规划工作会议，副省长仇和在会上指出，在新的发展形势下，城乡规划必须加强对城乡发展重大问题的战略引导，加强对城乡工业生产力布局的环境承载力研究和城乡规划的经济性研究，全面开展城乡建设空间布局的地理信息系统研究。各级各有关部门要高标准、高质量地推进城乡规划编制工作，重点加快实现区域性规划全覆盖，全面完成各类城市规划全覆盖，加快推进村镇规划全覆盖。据悉，江苏将用3年时间，完成从区域到城市、从城市到小城镇、从总体到专项的层次分明、互相衔接、完善配套的城乡规划体系。今后3年，江苏要确实解决当前规划落后的问题，有效避免大规模整治、大规模拆迁、大规模搬迁的现象，使城乡规划为促进城市化和城市现代化的健康发展，推动社会主义新农村建设和资源节约型、环境友好型社会建设提供有力支撑。