城乡“一元”始“破冰”居住证制度浮出水面户籍立法正在调研配套制度跟上是关键

不久前，一则新闻吸引了人们的眼球：因户口迁入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律师程海分别将老家安徽省合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求两者为他办理异地户口自由迁移手续。

像这样将户口问题诉诸法律的，只是极端案例。作为一个社会关注焦点，任何有关户籍的话题，都能拨动大众的心弦。

在中南大学行政管理学院院长李建华教授看来，户籍改革之所以如此受人关注，说明此事已经成为一个事关公众利益的基本社会问题。我国现行的户籍管理制度有利也有弊，从现阶段的社会发展形势来看，这一政策的弊端在扩大，益处在缩小。因此，有必要对这一制度进行大幅度改革。

事实上，早在14年前，户籍制度已确立了城乡“一元”的改革方向。

一

“二元”户籍分割 城乡壁垒森严

背景：1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》正式实施。自此，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。随之而来的，是附着在其上的权利和保障的差别。

“宁要城市一张床，不要乡村一所房。”

现行户籍管理制度是在上世纪50年代建立起来的，将我国划分为城市和乡村的二元社会，将中国人划分为“农业户口”和“非农业户口”两个群体。“二元”户籍制度，给城乡之间带来了巨大的经济差异。

客观来说，现行户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代的作用，是特定时代下的特殊产物。而随着时代的发展，现行的户籍制度的弊端，更是显而易见：

作为计划经济时代的产物，现行户籍制度阻碍了城市的发展和农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行；“人户分离”的大量存在，也极大地增加了对人口进行精确管理的难度。此外，户口迁移规定过死，难以满足公民正常迁移的需要。

在全国政协委员杨春兴看来，现行户籍制度的另一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。

他认为，以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了本来面目。

“同命不同价”的悲剧，根源也在此：依据相关司法解释的规定，即使是在同一起交通事故中受到同样的伤害，但因为受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。

李建华的看法则更进一步。

他认为，从源头看，户籍和国籍一样，都是人们为了社会秩序这一公共利益，不得已选择牺牲部分自由的结果。既然这一社会管理手段是“两害相权取其轻”的选择结果，那么在具体执行过程中，管理者本应秉持竭力避免和减轻害处的理性。但问题恰恰在于，这一理性长期以来被有意无意地忽略甚至漠视了。正因如此，我国户籍管理政策经历了几十年演变之后，非但没有剥离一些户籍外因素，反而逐渐增加了各种因素。一些地方的政策，如投资和户籍挂钩等等，就是“户籍万能”思想的结果。

二

改革条件已备 十二省份“试水”

背景：今年两会上，公安部承诺，将会同有关部门抓紧对《公安部关于进一步改革户籍管理制度的若干意见（送审稿）》进行修改完善，加紧《户籍法》的立法调研工作，力促早日出台。

李建华认为，如果说过去50年间，现行的户籍管理政策尚为我国的经济和社会发展作出了一定的贡献，有其合理性的一面，那么事到如今，这一政策已经成为阻碍我国生产力发展的因素，应当予以改革，更重要的，这一改革的条件已经基本成熟。

在李教授看来，改革开放20多年来，我国城市和小城镇的经济社会发展突飞猛进，为吸纳更多的农村富余劳动力奠定了基础。而允许城镇中一些具有合法固定住所、有谋生手段的公民在常住地落户，并不构成对城市发展的影响和冲击。同时，与农业户口和非农业户口性质挂钩的民政、劳动保障、教育、计划生育等制度的改革也取得了明显进展，为全面推进户籍制度改革提供了有利条件。

李建华提出，户籍管理制度改革应以承认和尊重人的自由为理性基础，还原户籍管理的本来意义，变管理为服务，坚持“人户实际结合”的服务原则，防止户籍制度成为权力部门“搭车”的平台，最终实现户籍制度的单一性、服务性和信息化目标。

事实上，近年来各种改革也在“摸着石头过河”。

国家1992年就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

各地的改革，也早已在进行之中。河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市近年来取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。为推动改革政策的顺利实施，12个省、自治区、直辖市公安机关主动配合民政、劳动保障、计划生育、教育等部门调整相关配套的经济社会政策。

而在前不久召开的全国治安工作会议上，公安部宣布，我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等。

除此之外，我国还将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；放宽夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落户的条件限制，解决群众的实际困难。

对暂住证制度的改革，上海、重庆、沈阳、成都等地走在前面。他们实行居住证制度，保证领取居住证的流动人口与当地居民在纳税等方面履行同等义务的同时，享有市民待遇，促进流动人口融入当地生活。

三

难在配套改革 必须稳妥推进

背景：很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。例如，郑州市在2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，但一年之后却以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由，踩了“急刹车”。

改革在轰轰烈烈地进行，效果似乎不尽如人意。

许多地方，农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。

城里人也有怨言：户口一放开，庞大的农民涌进城，城市就真正变成“闹市”，不得安宁了。况且大家如果完全平等，不是来分我们的“蛋糕”吗？

改革步伐快的地方政府也很头疼：放宽城市户口限制，大量农村人口涌入城市，不但增加了人口管理的难度，还大大增加了城市的容量。如果完全放开，城市肯定会“不堪重负”。

李建华认为，户籍改革多年来进展不大，甚至有反复，正是户籍制度改革的复杂性所致。户籍制度改革涉及非常广泛的权利与利益的再分配。单靠城市政府和户籍的行政管理部门从技术上想办法，不可能找到改革的正确途径与方案。

与李建华的看法一样，在今年的两会上，杨春兴委员提交了一份《加快户籍制度改革消除束缚城乡协调发展的体制性障碍》的大会发言，他认为，如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。国家应加快户籍制度改革的推进步伐，探索和制定相应的各项配套政策措施。对社会公共资源要让全体公民共同享有，不分地域、不论身份和职业，实行权利与责任、权利与义务对等。

许多有识之士还提出，对于户籍制度改革方案的制定，除了国务院积极调研协调，还需要全国人大及其常委会发挥作用，因为户籍制度实际上涉及公民十分要紧的权利问题。户籍制度是一项公共政策，其改革应该广泛听取民众意见，而不能由相关部门“关起门来”进行。

李建华认为，随着我国经济社会的发展，并经过多年的酝酿准备和各种形式的实验，户籍政策改革条件已经基本成熟，技术上亦完全可行，现在最关键的问题，就在于有关管理部门放下思想包袱，抛却部门利益，制订切实可行的办法。

户籍制度牵涉每一个人，每一个家庭。推进户籍这项改革，既符合大多数公民的意愿，也是落实“科学发展，共建和谐”这一社会管理目标的必要前提，应当稳妥而积极地推进。

户籍管理制度

我国现行的户籍管理制度主要由三部分组成：

一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容的户口登记制度。

二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。

三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。