传统执法的窘境

由于巨大利润吸引，海监执法人员执法时常会遭遇暴力抗法。

黄岛区委政法委执法督察处处长齐德刚介绍，一般采砂船上都会有10名以上的船员，并且在船上配备了棍棒、匕首、酒瓶等器物。而登船的执法人员一般只有三五人，几乎每次执法，执法人员都会碰到不配合的现象。

5月26日晚，青岛市黄岛区海监大队在登船检查一艘某南方省份的非法采砂船时，3名执法人员被船上11名船员以棍棒、匕首、酒瓶等器物挟持，采砂船开足马力向南方海域逃跑。海警闻讯后，一直追到连云港海域，才将执法人员救回。

在巨大的利润空间下，非法采砂人员还构建起一张无形的信息网。他们有专人在执法人员办公地点、海监船码头等地对执法人员和船只进行监控。

“几乎我们每次到海上执法，这些非法采砂的船只都会提前知道。”执法人员告诉记者，他们有一次出海巡逻时无意中发现，有一艘渔船看到他们后立即用海上通讯设备通知正在非法采砂的船只，等他们赶到现场时，采砂船早已闻风而逃。

在执法取证中，海监部门执法人员只能对正在非法盗挖海砂的船只进行处罚，对空驶、停泊的船只无权处罚。而且，目前的处罚方式只限于罚款，对非法采砂人员不能形成有效震慑。

对于传统行政执法的窘境，山东科技大学文法学院法学博士吴立志说，目前，针对盗挖海砂的行为，可以采取的规制手段主要为行政处罚，法律依据主要有《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法(修正)》以及各省、市制定的地方性法规。

“但由于行政立法不完善以及行政处罚本身的特点，决定了单纯采用行政处罚手段已经无法遏制日趋严重的盗挖海砂行为。”吴立志说，我国现行行政立法的规定过于笼统，缺乏可操作性的实施细则，造成执法依据不足和执法不统一，无法为打击非法破坏矿产资源行为提供全面、有效、及时的执法依据。此外，缺乏对违法作案工具方面的行政处罚规定，造成了“这边罚完那边接着违法”的局面，“比贩毒更赚钱，比贩毒更安全”，这是人们对非法采砂行为的形象概括。

入刑遭遇诸多争议

“如果当事人仅受到行政处罚，这显然不够，应依法追究当事人的刑事责任。”吴立志说，“发达国家在保护矿产资源方面，刑事法律起了主导作用。”

为有效打击盗挖海砂行为，青岛市黄岛区委政法委日前专门召开理论研讨会。与会专家认为，我国各地对盗挖海砂主要存在非法采矿罪、盗窃罪、危害公共安全罪三种罪名，学术界、执法者存在诸多争议。

《法制日报》记者了解到，在司法实践中，很多地方倾向于适用盗窃罪。

但吴立志却旗帜鲜明地对“盗窃罪”说“不”：“这是基于‘取证容易、量刑也较重，有利于进一步遏制当前的非法采砂行为’这种考虑，是一种功利的做法，必定会导致当事人不服判决而影响法律的权威。”

吴立志认为，非法采矿罪之所以不受各地执法者欢迎，就是因为“以‘责令停止开采后拒不停止开采’作为入罪条件，入罪条件过紧；不仅要求造成矿产资源破坏价值数额在5万元以上，而且要由省级以上地质部门出具结论，对矿产资源破坏的鉴定滞后，取证成本高。此外，非法采矿罪的法定刑较盗窃罪低，起刑点比盗窃罪高，有悖于罪责相适应的刑法原则。”

据了解，目前，山东省烟台市、莱州市政法系统联合各个相关部门，对盗砂行为进行严厉打击。

“雷厉风行的联合执法毕竟不是长远机制，应该从制度上解决问题。国家尚无针对海砂这一特殊环境条件下的矿产资源进行管理的专项法规，我国亟须建立一套较完善的海砂管理法规，规范海洋环境保护和海洋矿产资源合理利用。”与会专家认为。法制日报记者张庆申