●垄断性行业改革成为社会关注的“焦点”但尚未取得突破性进展

●在布局调整过程中“央企”之间的重组进一步展开

●国有资产预算管理制度“浮出水面”

●国有企业经营业绩考核制度继续推行，股权激励制度开始实行

●民营经济开始向重化工业、基础设施、公用事业等领域拓展

●民营企业平等准入的“玻璃门”亟待打破

2006年是“十一五规划”的开局之年，也是国有企业改革力度不断加大、成效更加突出的一年。就本年度国有经济改革和发展状况，我们分别从国有经济布局与结构战略调整、国有企业自身的体制改革、国有资产监督管理体制改革及企业运行的法制环境四个方面进行回顾和评估。

国有经济布局与结构战略调整

根据“十一五”规划“加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化”的要求，2006年国有经济布局和结构的战略性调整速度加快,并继续沿着垄断行业改革和竞争性行业重组两条线索进行。在调整中，国企之间的调整与重组力度加大。

1、垄断性行业改革成为社会关注的“焦点”但尚未取得突破性进展

2006年中国垄断性行业在放宽市场准入、改革监管和运营体制、引入非国有资本、建立特许经营制度等方面进行了较大幅度的改革。电力行业掀起了“减薪风暴”；石化行业开征了“暴利税”；民营航空公司打破了国内民航市场由国有控股和地方航空公司一统天下的格局；铁路部门逐渐放开了非国有资本的进入；医院、燃气、公交、电信等部门的“垄断福利腐败”也引起了全社会的高度关注，其他如城市公用事业、矿产资源探矿权和开采权、军工行业等垄断行业的改革也都有不同程度的进展。但从改革的总体进展以及社会各界评价来看，垄断行业由于不合理的利益格局仍未打破，垄断行业与国民经济其他行业之间的不和谐问题依旧突出，成为本年度社会较不满意的改革领域。

具体而言， 民航体制改革在《国内投资民用航空业规定（试行）》明确了社会资金投资民航业的规定出台后，放宽市场准入，允许民营资本投资经营航空公司，先后有5家民营航空公司领取了运营牌照，其中2家已盈利；同时进一步放松了民航价格、航线准入、航班安排和设置运营基地的管制。电信体制改革方面，四大国有运营商已完成改制上市工作，电信竞争格局进一步形成，但在电信业务、收费等方面仍有待进一步放开，政府应在维系平等竞争环境上下大功夫。电力体制改革方面，根据审计署对电力行业“系统工资增长过快，没有统一的分配制度”的审计意见，以电力系统为代表的垄断行业，在年中开始推行“减薪”计划，但改革最为关键的问题——彻底的厂网分开,却迟迟无法取得突破性进展；据报更深层次的“十一五”期间的电力体制改革规划,已经上报到了国务院，新一轮的电力体制改革将进一步加大力度推进电力行业市场化。铁路改革方面，铁路投融资向民营资本开放程度进一步加大，首条由民营资本通过股权受让绝对控股的罗定铁路诞生，如此投融资体制的改革尝试，将为铁路体制改革的根本问题——产权问题的解决奠定基础。邮政体制改革方面，酝酿达8年之久的中国邮政体制改革终于有了实质性进展——实现了政企及政资分开：国家邮政局及省级邮政监管机构相继成立，作为国家邮政监管机关，归口信息产业部管理，资产的保值增值则归财政部管理；而新组建的中国邮政集团公司及各省的邮政公司主要从事普遍服务业务、竞争性业务(包括快递和物流业务)和邮政储蓄业务，最终成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。在石油领域，《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》出台，油气勘探开发亦正制定相关政策拟将向非公企业开放，非公企业已基本获准进入石油行业。另外自2006年3月26日起，国家开始收取石油特别收益金（即“石油暴利税”），以保证收回垄断利润，防止国民创造的财富向少数行业集中，此举可能标志着国家一整套成品油定价体系方案将择机出台。在上述过程中，垄断行业放宽民营资本的行业准入进展较大，民营资本也在不同程度上逐步进军石油领域、电信领域、民用航空领域、铁道运输领域、文化产业领域、公用事业领域、军工行业等领域。

我们认为，推动垄断性行业改革，四个方面的条件缺一不可。首先要严格实行政企分开，这是垄断性行业改革的基础；其次是放宽准入，这是切入点。“准入”涵盖两个主体：不属于该行业的国有资本可以进来；非公有资本可以在一定程度上进入；再有是引入竞争，包括行业外竞争，比如铁路可以与公路、航空、海运等竞争，这是内在机制；另外就是依法监管，这是垄断行业改革的保障。由于垄断力量长期积累已经筑起了较高的进入壁垒，而且这些垄断之形成，在相当程度上是由于原来计划体制及政府干预形成的，已行成相应的利益体系。所以，仅仅依靠放宽非公有制企业的市场准入，还远不能促进这些垄断行业的真正改革，必须在政府部门政资分开、政企分开、破除行政性垄断和部门利益上下功夫，垄断行业的改革才有可能深化。

2007年将是垄断性行业改革具有重要意义的一年。随着国内首部《反垄断法》提交全国人大审议并极可能通过、重要垄断行业的改革方案的相继出台并实施以及外资在华并构相关政策进一步明确，2007年的“破垄”将很具“看点”。

2、竞争性行业国有资产重组进退分明，但推进艰难且出现新情况

2006年国有资本在一般竞争性领域的重组进入攻坚阶段。本年度中央及地方国有资本在减少国有资产的行业分布、向重要行业和关键领域集中、加快股份制改造及上市、积极鼓励引入战略投资者，国有中小企业在放开搞活、实现劣势企业市场退出以完善国有资本优进劣退的合理流动机制、加快国有经济布局和结构战略性调整方面均加大了整合力度。但同时，各地竞争性行业国企的改制也进入最艰难的时期，面临许多困难和新情况。

截止到2006年底，中央企业80%以上的资产集中在石油石化、电力等８行业，承担着我国近全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输周转量约占全国的82%，水运货物周转量占全国的８９％，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。地方国有资本在前几年改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式放开搞活的基础上，纷纷根据本地情况选择优势企业，规范法人治理结构，引进战略投资人，培育了一批有较强竞争力的企业群体。中小企业改制面总体上达到80-90%，许多地方中小企业已经改制完毕。此外，一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业，也通过政策性关闭破产退出市场。

应当看到，当前竞争性行业国有企业改革面临着十分突出的矛盾和问题。一方面，解决旧有体制性问题的任务还很艰巨；另一方面，经济和改革的不断发展又引发出新问题和新矛盾：一是由于各地经济发展的不平衡，有些地区改革成本筹措难，直接影响国有企业改革进程。由于各地目前需要改革的企业大多是困难企业，自身难以筹措资金，而东北、中西部等地区的地方财政没有足够财力支持国有企业改革，所需高额成本难以落实，进而使国企改革步履蹒跚，从我国东部到西部，呈逐步滞后趋势。如吉林省到2006年已完成2767户企业改制，共筹措支付改革成本217.8亿元，但仍有38亿元的资金缺口和183亿元的金融机构不良债务没有得到化解。二是部分“出资人”及企业既得利益群体为自身利益而置国家利益于不顾，或扭曲改革，或成为改革的阻力。近年来，一些地方国资部门出于地方部门利益，掌控当地国企改革进程及方案，把自认为好的企业严加控制，使企业改制错失良机；同时又会把有利于国家利益，却又不能实现国有资产保值增值目标的企业推出“卸责”。企业既得利益群体与这种“出资人利益”相呼应，或阻碍企业改制，或低价出售给外资企业。三是国企改革遭遇经济全球化，国企改革与国家经济安全如何调和成为关键 。2006年，外资企业并购国有企业频率加快，外资首先瞄准的是我国行业龙头老大特别是拥有上市公司的大企业，其次是资源类和制造业类大企业。而我国以产权多元化为改革方向的国有企业及地方各级政府对引进国外战略投资者热情高涨。山东省44户省管企业已有兖矿集团、中国重汽集团、山东工程机械集团、浪潮集团等10多家企业与世界500强企业开展全面战略合作。河北华北制药集团与帝斯曼公司、乐凯胶片集团与柯达公司的战略合作已全面展开。这种跨国并购的形式有积极的一面，但也威胁着我国经济安全，其最大负面效应就在于它可能导致的垄断，进而获取垄断利润，并带来巨额利润向国外转移和国内技术"空心化"。

在经济全球化背景下，消极抵制外资来华并购是错误的，关键是通过立法手段来与国际通用做法接轨。要加强产业政策的立法，明确外资进入的行业、领域及程度。建立以《反垄断法》为核心的并购规制体系，限制和阻止垄断的形成。建立人大审查机制，制止任何有可能危害我国经济安全的恶意收购。

上述竞争行业国有企业改革面临的新问题，是随着我国市场化进程加快及国有资产分级管理体制固有弊端造成的，它也只能通过进一步深化改革来解决。

值得注意的是，2006年国有资本在竞争性行业“优进劣退”的政策取向涉及到国有资本在一般竞争性领域的定位问题。我们认为，第一，在一般竞争性行业和领域，各种资本均可“竞争”，但这种“竞争”必须公平进行，现在的情况是，大型国企在相当一部分竞争性领域中占据优势，而占据优势又与国家政策支持有关，带有一定行政垄断色彩。第二，在中国目前情况下，让国有资本“从一切竞争性领域完全彻底退出”并不现实，这就意味着，在一段时期内国有资本还需要在竞争性领域存在，但这与国有资本配置“过宽”和不合理的问题的解决存在一定矛盾，这方面战略重组的任务仍很艰巨，应继续推进。

3、在布局调整过程中“央企”之间的重组进一步展开

2006年，围绕中央企业的主业定位及业务结构调整，中央企业间的并购重组又有所推进，从而进一步促进国有资产在“中央企业间”优化配置，这也是2006年国有经济布局调整和结构优化的一个重要方面。

截至2006年底，中央企业通过重组，企业户数已从2005年底的169家减少至159家，其中已经有137家的主业经过确认。

在调整和重组中，2006年国有企业的经营业绩也令人关注。全国31个省（区、市）的1031家国有及国有控股企业，全年实现销售收入39693.5亿元，同比增长18.9%；实现利润2097.2亿元，同比增长38%；上缴税金2375.3亿元，同比增长20.4%。截至2006年底，资产总额77350.6亿元，同比增长18.5%；净资产28283.8亿元，同比增长13.1%。159家中央企业全年实现销售收入81368.8亿元，同比增长20.1%；实现利润7546.9亿元，同比增长18.2%；上缴税金6611亿元，同比增长20%。截至2006年底，资产总额122663.4亿元，同比增长16.2%；净资产53489亿元，同比增长15.2%。但是其中相当部分与垄断有关。

尽管本年度央企重组又有新进展，但要在未来几年中完成打造80-100家核心竞争力突出、具有较强国际竞争力的大公司大企业集团目标还需付出巨大努力。2007年起，央企的重组工作应引入新思维，尽快设立国有资本整合平台——国资经营公司，解决国资委政资不分的问题；再就是加快筹集重组资金，解决国企历史遗留问题，以促进央企结构和布局的快速调整。

4、对下一步国有经济布局与结构调整的建议

（1）推进以“突破垄断性行业传统格局”为重点的国有经济结构战略调整

改革进入攻坚阶段，国有经济结构调整需要区别不同情况，加快向重点行业和领域推进，包括向基础设施领域、公用事业领域及其他垄断性行业推进。对于“自然垄断业务”，如国家输电电网、铁路路网、航空网络、国家电信骨干网络等，垄断性较强，也要引入市场机制，允许非公资本可以以“参股”等方式进入，积极推进投资主体多元化；对于“自然垄断”之外的其他垄断领域，比如电力行业的发电部分、民航铁路电信的营运部分，本身具有很强的竞争性，根据竞争的原则，对这部分领域，非公资本可以以“各种”方式进入，可以独资，也可以控股，可以合资合作，也可以搞项目融资。最后，对于一些过去限制或禁止进入的重要领域，随着国务院“非公经济36条”对行业准入的解禁，比如公用事业、矿产资源的探矿和采矿权、教育卫生领域、金融服务领域、国防科技工业领域等，非公资本也可以根据行业情况灵活进入。

（2）在一般竞争性领域继续寻求国有资本的合理布局

前几年在国有经济布局和结构调整中，重点是放在一般竞争性领域，下一步怎么办？我们认为，还需要“继续深化竞争性领域的国企改革”。

有人认为竞争性领域国企改革已取得了决定性胜利，今后的改革应主要针对垄断性国企展开。我们认为，垄断性领域的改革固然需要启动和攻关，但竞争性国企改革也不能放松，这一领域的改革目前仍很艰巨。目前国有资本在竞争性领域与垄断性领域的分布大约是各占50%，比重依然偏高。这一布局客观上决定了竞争性领域改革的重要性。

还有就是竞争性领域国企的艰难生存状态。目前全国仍有大约近万户国有及国有控股企业处于亏损状态，某直辖市属于工业领域的国企中，亏损面至今仍高达四成，其中多为国有中小企业。

总之，对竞争性领域的国企改革成果不要估计过高，这方面的任务还远未完成，下一步应继续推进这些领域的国有资本置换，而不应浅尝辄止。【摘自中国（海南）改革研究院《2007中国改革评估报告》】【撰稿人：常修泽国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授；唐海滨中华全国工商业联合会研究室原主任】