预防与查处并重 充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的免疫系统功能

——审计工作报告

2009年审计报告力求通过发现问题完善体制机制

2008年是我国发展进程中很不寻常、很不平凡的一年。面对历史罕见的重大挑战和严峻考验，党中央、国务院团结带领全国各族人民同心同德、顽强拼搏，战胜了一个又一个困难，保持了经济平稳较快发展和社会和谐稳定。审计机关按照党中央、国务院的部署和要求，坚持深入贯彻落实科学发展观，牢固树立科学审计理念，紧紧围绕保持经济平稳较快发展这条主线，切实履行审计监督职责，着力促进中央宏观经济政策的贯彻落实，着力维护国家经济安全，着力促进依法行政和规范管理，着力促进反腐倡廉建设，着力促进制度建设和创新发展，较好地发挥了审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。刘家义审计长受国务院委托于6月24日作的《关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《审计工作报告》）充分体现和反映了这些特点。

一、始终贯穿促进保持经济平稳较快发展这条主线

2008年，根据国内外经济形势发展变化，党中央、国务院对宏观调控导向进行了重大调整。把宏观调控的首要任务从防止经济过热、防止明显通胀，调整为保持经济平稳较快发展，实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。为贯彻落实中央的战略部署，2008年以来，审计机关把促进经济平稳较快发展作为审计工作的重中之重，加大了对中央政策措施贯彻落实情况的审计监督力度。在中央预算执行和其他财政收支审计中，把检查有关部门和地方落实中央政策措施情况作为重要内容，从政策实施效果和资金使用效益等诸多方面揭示问题、分析原因。上述审计情况和审计结果均写入了今年的《审计工作报告》。可以说，加强审计监督，促进经济平稳较快发展既是最近一段时期审计工作的重要指导思想，也是今年《审计工作报告》的一条主线，是今年报告的一个突出特点。

二、更加注重反映问题的宏观性，突出整改情况

今年的《审计工作报告》没有把浓墨重笔放在个性案例上，而是注重在进行归纳分析的基础上，全面评价政策执行情况和效果，总体反映整个行业或同类资金管理中存在的一些带有共性的问题。在反映审计情况的1至10部分中，有6个部分是在整合和归纳多项审计和调查结果的基础上综合而成的。表面看，这种写法可能给人平淡的感觉，不会产生直接点名批评的轰动效应。但理性、客观的看，这种写法一方面更便于报告的阅读者能从整个经济社会发展的大背景下审视一些带有普遍性和倾向性的问题，另一方面更有利于从宏观着眼完善制度、加强管理，保证中央方针政策的贯彻落实。

另外，今年的《审计工作报告》更加注重全面客观地反映情况和问题。在充分揭示审计问题的同时，对每一审计项目的资金管理和项目管理情况以及取得的成效都有一个总体评价，对审计发现问题后，有关部门单位和地方各级人民政府所采取的措施和初步整改情况也有一个比较详细的介绍。与往年相比，今年的《审计工作报告》对整改情况的反映更加全面、具体，力求做到对每一个问题的处理和整改都有交待。

三、更加注重从体制机制层面提出、揭示和反映问题

从近几年审计情况看，财经领域违法违规问题产生的原因，有个别部门、单位或者是个别领导干部和工作人员财经法纪观念淡薄的情况，但很多问题带有普遍性，究其根源还是体制转轨时期，管理不规范、制度不健全、体制机制不完善造成的。因此，今年的审计工作在严肃查处严重违法违纪问题的同时，更加注重揭示体制机制方面的问题，如今年的《审计工作报告》专门反映了现行财政体制存在的问题。在以往对地方财政或专项资金审计时，审计人员可能更多地是关注挤占挪用中央专款、地方配套资金不到位等问题，对问题产生的原因尤其是体制方面的原因缺乏分析，今年重点突出了这个方面，重点揭示了体制运行中的三个主要问题：一是“基层政府自主调控财力较少，事权与财力不完全匹配”；二是“地区间财力不够均衡，基本公共服务供给水平差距较大”；三是“部分地方收支管理不够规范”。这三个问题能否妥善地解决，事关地区间经济的协调发展，事关调动地方的积极性和妥善处理中央与地方、地方上下级之间的财政关系。

同时，今年的《审计工作报告》加强了分析的力度，力求能使人既了解存在的问题，更明白问题产生的原因及解决办法。如在揭示部分部门预算年初难以细化到具体项目和单位”的问题时，着重指出其原因是部门工作任务确定时间晚于部门预算编报时间，部门工作安排与部门预算安排不能很好地衔接，最后对这一问题有针对性的提出了建议“逐步建立起部门预算编制与业务工作计划安排的协调和衔接机制”。同样的还有：针对企业通过关联交易规避消费税的问题，揭示其原因是“消费税制度不够完善”；针对城市基础教育经费管理使用、招生和收费政策执行等方面存在的一些问题，指出其根源在于“教育资源尤其是优质教育资源相对有限且分布不均衡，一些地区或部门经费投入保障管理责任未完全落实到位”；针对种粮农民补贴资金分配上存在一些与国家政策要求不相符合的问题，分析其根源是“由于按政策要求确定实际种粮面积难度较大，各地普遍按计税土地面积等相对稳定的依据来分配补贴”。这样反映问题比较客观、恰当，有利于促进从根本上解决问题。

四、更加注重对民生工程和民生资金的审计

今年的《审计工作报告》充分反映出审计工作对民生工程和民生资金的重视。

如，2008年，审计署紧紧围绕关系人民群众切身利益的重点事项，开展了对城市基础教育经费、财政支农资金和种粮农民补贴资金的审计调查。通过审计揭示了很多影响中央惠民政策落实的问题，对有关部门和地方完善制度、加强管理、确保中央政策落到实处起到了促进作用。

再如，环境保护事关国家的长远发展，2008年，审计署在这一新的审计领域进行了积极探索，对“三河三湖”和环渤海地区水污染防治以及41户中央企业节能减排情况进行了审计调查，反映了水污染防治措施未落实到位、监管不到位和资金管理不够严格等问题。

另外，为充分发挥审计的时效，对汶川地震抗震救灾资金和物资、金沙江溪洛渡水电站建设和中央新增投资项目进行了跟踪审计。这不仅弥补了过去事后审计存在的不能及时发现问题或者发现了问题得不到及时解决的缺陷，而且审计提前介入，使审计机关与被审计单位及有关方面的协作配合更加紧密，坚持边审计、边整改、边规范、边提高，保证了国家重大政策措施的贯彻落实。

五、紧紧围绕反腐倡廉建设，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件

《审计工作报告》的第10部分，专门反映了审计发现的重大违法违规问题的揭露和查处情况，并对审计发现的经济犯罪案件进行了剖析，以4个典型案例为例，归纳分析了目前经济案件的特征及四种表现形式：一是滥用职权、违规决策以牟取小团体或个人利益；二是相互串通转移侵占国有资产；三是虚构交易、虚假担保、违规操作甚至内外勾结骗取银行贷款；四是利用专业优势或内幕信息操纵股价从中牟利。

六、紧紧围绕促进民主法治建设和制度建设提出建议

今年的《审计工作报告》共提出了五条建议：一是尽快修订预算法，推进财政管理的统一完整和公开透明；二是进一步加强改进预算管理，切实推进预算公开，增强预算的约束力和严肃性；三是进一步加强协调、指导和监督，确保中央关于保持经济平稳较快发展各项政策措施落实到位；四是加强金融监管协作，防范和化解系统性风险；五是积极推进政务公开，健全责任追究和问责机制。上述建议切中体制性障碍、制度性缺陷，有较强的针对性。如建议提出的预算完整和公开的问题，预算完整是预算管理应当遵循的最基本原则，不仅关系规范预算管理的具体工作，而且也是政府加强财政管理，人大依法加强预算监督的重要保障；同样，预算公开也是预算管理应当遵循的基本原则，对公共财政而言，广泛的群众参与和充分的讨论是保证预算符合广大人民意愿和要求的前提，要做到这一点，预算公开是一个必要的条件。同时，预算公开也是保证财政资源配置权力在阳光下运行的关键所在。再如，审计揭示的预算编制不够细化、转移支付资金在地方政府预算中编列不全的问题，与目前预算编制办法不完善，尤其是部门预算编制的时间和要求与部门工作计划安排不相衔接、全国人大审查批准预算的时间晚于地方人大有直接的关系，针对这一问题，建议提出进一步加强和改进预算管理，增强预算的约束力和严肃性。总之，五条建议均是针对审计发现的问题提出的，着眼于健全制度、完善体制机制、规范管理，有很强的针对性。