发改委:中国将建"五纵五横"综合运输大通道

近日，国务院常务会议审议并原则通过了《综合交通网中长期发展规划》。为此，记者就有关问题采访了国家发展改革委有关负责人。

问：我们知道《综合交通网中长期发展规划》已经酝酿了很长时间，请介绍一下这个规划是在什么样的背景下出台的？

答：交通运输作为基础性产业，对我国国民经济和社会发展至关重要。要解决好交通发展问题，必须要综合、系统地考虑各种运输方式的全面协调发展，而各种运输方式的全面协调发展首先要解决交通基础设施的全面协调发展问题，这一点对发展中国家尤为重要。

各种运输方式协调发展的问题本身就是综合交通的问题。对综合交通问题，我国交通运输业界人士并不陌生，从上个世纪50年代开始就组建了综合运输研究所专门研究交通发展中的综合性问题，多年来我国的相关科研院校和政府部门，对综合运输问题从理论到实践进行了大量的研究，并提出了要从三个层次处理好交通运输的协调发展问题，即：交通运输与经济的关系问题，各种运输方式间相互衔接、协调，各运输方式内部的干线与支线、场站与枢纽、设备与设施、装卸与运输的协调发展等。由于在很长一段时期我国实行的是计划经济体制，主要调控方式是有计划、按比例。这一计划经济的思想，毋容置疑也影响到交通运输的研究中。但资源配置的基本问题首先是要市场发挥基础性作用，试图通过计划经济的手段使交通运输与经济发展的三个层次关系处理好，并做到各种运输方式协调发展是非常困难的，特别是在人们对很多问题认识滞后的状态下，处理好经济与交通运输发展这一动态关系，事实上在计划经济体制下是做不到的。

通过几十年的发展实践，人们逐渐认识到，经济与交通的关系是综合的，而不是单一的交通方式所能支撑的。这一点在发达市场经济国家，通过市场配置资源的过程逐步完成，并逐渐认识到各种运输方式具有不同的作用和市场份额，只有在充分发挥各自比较优势的前提下对各种运输方式进行整合，并通过市场手段发挥其整体优势和组合效益，使综合交通发展水平上升到较高的层次。在计划经济下，人为的组合、配置难以做到这一点。

改革开放以来，伴随着我国经济社会的快速发展，各种交通运输方式基础设施的总量迅速扩张，各种交通方式内部和方式之间的协调发展问题日益凸现出来，特别是在资源、环境、生态等约束条件的压力下，各种运输方式间的协调发展问题尤为突出。因此，编制一个可以统筹协调各种运输方式、合理配置交通战略要素、发挥综合运输整体效能，使交通运输对国民经济适应性由被动适应变为主动促进的《综合交通网中长期发展规划》，也就提到了国家层面。

编制综合交通网中长期发展规划，就是针对我国交通运输发展面临的最现实问题（基础设施总量不足和五种运输方式的基础网络都处于完善期）和外部约束条件（资源和环境压力），通过对五种运输方式各自系统优化以及各方式间的网络和枢纽进行衔接、优化，调整交通运输结构，促进交通资源的空间最优配置，发挥各种运输方式在约束条件下的比较优势和整体效率，实现集约高效和可持续发展，转变交通运输发展方式，从而真正实现交通运输又好又快可持续发展。

问：从宏观发展的顶层设计的角度分析，《综合交通网中长期发展规划》的定位是什么？

答：尽管我国交通运输各种方式取得了长足发展，但长期以来，由于缺少一个用以指导我国综合交通发展的战略规划，使得各种运输方式间缺乏协调配合、有机衔接的机制，导致交通运输基础设施的规划、建设和管理很难做到统筹协调、一体化运作。比如，在几种运输方式市场交叉的情况下，需要有一个综合规划的协调，使得在强调某一种运输方式发展的同时，不忽视另外几种方式的作用。因此，编制我国综合交通发展战略规划，用以指导各种运输方式优化衔接，已成为综合交通运输发展中急需解决的重要问题。

从发展战略和宏观经济考虑，我国的交通发展需要制定一个综合交通战略规划，这是交通发展顶层设计的需要。顶层设计的框架包括四个主体，层次从高到低分别是：国家发展战略（或国民经济和社会发展纲要），交通发展战略，综合交通发展规划，各种运输方式发展规划。其中，国家发展战略是国家交通发展战略制定的依据，指导国家的交通发展；交通发展战略是交通领域最高层次的纲领性文献，是综合交通发展规划编制的依据和指导；综合交通发展规划包括综合交通网络规划和综合交通系统规划，它指导的是各种运输方式的规划；各种运输方式的发展规划是建设项目确定的依据，指导项目的实施。

综合交通规划包括这么几个层次，首先是交通基础设施，其次是流动设施，如运输装备、运载、装卸工具、非基础设施硬件，再次是运营、管理、控制系统，其中交通基础设施网络是最基本的。要解决综合交通发展问题，首先要解决交通基础设施的协调发展问题，也就是要编制好综合交通网发展规划。

问：《综合交通网中长期发展规划》的编制具有开创性，在规划编制过程中贯彻了那些理念？

答：作为国内首个《综合交通网中长期发展规划》，我们在进行该规划的编制及相关专题研究时，贯彻了理论与实践相结合和综合发展的理念。

第一，我们始终将规划编制理论及学术思想同我国交通发展实践相结合，并用以指导和解决我国综合交通发展问题。研究编制规划的四年里，在形成适合我国特色规划理论的基础上，我们始终按照全面建设小康社会奋斗目标要求，紧密结合我国资源环境日益紧迫约束的实际，既有综合交通发展理论作指导，又吸纳了近年来我们在开展交通战略研究、交通专项发展规划编制、交通重大课题研究过程中获取的有益的理论，并与我国经济社会发展的实际需要相结合，力求以统筹协调、优化衔接为着力点，以构建便捷、通畅、高效、安全的一体化交通运输系统为目标，实现理论与实践的统一，达到战略性、指导性和可操作性的一致。

第二，我们始终注重将综合交通发展理念贯穿编制规划的全过程。综合交通发展的核心问题，是如何处理好各种运输方式在可替代的市场份额中进行优化比选和运输系统的一体化问题。要做到这一点，明确可供各种运输方式进行比选的基础平台和一体化运输系统的着眼点是非常重要的。本规划正是从这一理念出发，首次提出的由运输走廊构成的综合运输大通道和由节点城市组成的综合交通枢纽作为比选和衔接的切入点，按照综合交通发展的理念，通过总量控制、优化结构和一体化衔接，有效地从理论和实践上解决这一难题。以此布局的方式优化和系统衔接为基础，促进各种运输方式按照其技术经济特征进行合理布局、分工协作和优势互补的规划编制理念，大大提升论证各规划编制的综合效应，促使各种运输方式在物理和逻辑上形成有机结合体，从局部优化到整体优化，实现交通运输的组合效率和整体效益。

问：《综合交通网中长期发展规划》经历了怎样的编制过程？

答：《综合交通网中长期发展规划》的编制过程大致可以分为四个阶段，时间跨越近四年。制定规划的过程也是统一认识的过程，统一各种运输方式规划编制实施者的认识，统一各种运输方式研究者的认识。

第一阶段：前期研究阶段。2003年以来，结合“十一五”和中长期发展重大问题研究，我们委托中国工程院、清华大学等单位开展了综合交通网规划的理论方法等基础研究，并结合中长期铁路网规划、国家高速公路网规划、民航机场布局规划，以及长江三角洲、珠江三角洲和渤海湾三区域城际轨道交通和沿海港口建设规划的编制和论证工作，对综合交通网规划所涉及的主要问题进行了系统研究，与此同时，我们还开展了综合交通发展战略研究，以指导综合交通网规划的研究和编制工作。

第二阶段：综合交通网专项课题研究阶段。从2004年开始我们组织铁道、交通、民航等部门和有关研究单位进行多项专题研究，并编制综合交通网规划研究报告，多次召开不同层次、不同方面的专家研讨会和全国性交通系统会议，广泛听取经济领域专家、能源交通企业、科研院校和国务院有关部门的意见，广泛征求各地意见。

第三阶段：综合交通网规划编制阶段。在2004年底形成初稿后，我们组织了专家论证会，并多次与有关部门沟通协商，对规划稿进行修改完善，2005年先后召开三个片区会和全国交通系统会议，进一步听取各方面意见。

第四阶段：与相关规划衔接、专家评审和规划报批阶段。综合交通网规划基本定稿后，我们与国家中长期发展规划、能源和工业规划、各交通专项规划进行了充分衔接，并书面征求铁道、交通、民航、国土、环保、建设、总后等部门意见。2006年12月，我们再次组织召开专家评审会。根据部门和专家意见，对规划稿进一步作了修改，最终形成综合交通网规划上报方案，并于2007年4月上报国务院审批。2007年10月，国务院常务会议审议并原则通过了《综合交通网中长期发展规划》。