昨天上午，深圳召开加快宝安、龙岗两区城市化进程的全市总动员大会，一场强有力推进城市化的风暴将再度在深圳掀起。按照实施步骤，到明年底，深圳将率先成为我国全面告别农村的城市。

     第二次城市化姗姗来迟

     早在1992年，特区内的罗湖、福田、南山便经历过一场城市化风雨。回忆起第一次城市化进程，深圳市委书记黄丽满说：“11年之后才开始的第二次城市化，已经是姗姗来迟了。”

     1992年，深圳扩大特区范围，原宝安县分成宝安、龙岗两区获国务院批准。在此后短短一年的时间里，特区内173个自然村的4万农民改变身份成为“城里人”，特区内也在行政、经济、社会等各方面系统地建立起了符合现代城市要求的管理体制。“实际上，当时批准宝安、龙岗建区就意味着这两区已经是城市了，但当时考虑到历史的原因、基层的稳定以及发展的需要，特区外仍保留镇的建制，没有实现城市化。”

     两区历经十余年的发展早已经在城市基础设施、户籍人口的生产、生活方式等方面具备了城市化的经济基础。宝安、龙岗两区现在的面貌不但与城市毫无二致，区内的绝大部分户籍居民经济来源也或是商业、或依靠出租屋，或拿着农村集体企业的股份分红，过上了城里人的生活。黄丽满说：“这说明了两区现在的村已经不再是传统意义上的村，村民也不再是传统意义上的农民。经济基础已经彻底变了，但在管理体制和机制上仍保留着城市和农村两种管理模式。这样的结果就造成两区在城市规划、建设、管理等方面存在着诸多问题。这不但严重制约和束缚了两区的发展，也在相当程度上拖累了深圳的现代化步伐。”

     两区城市化条件已成熟

     宝安、龙岗两区城市化推进已迫在眉睫，这成为了深圳市委、市政府的共识。在昨天的动员会上，黄丽满多方阐释了深圳加快城市化的必要性：“西方国家实现城市化主要有两种途径：其中之一是随着工业化的发展，农村的人口逐渐地向大型或特大型城市转移。与国内现有的一些城市相比，宝安、龙岗两区在经济总量、城市建设水平等方面已毫不逊色。”

     据悉，11年前，两区的农业总产值在GDP中所占的比例是10%多一点，农村劳动力人口占总人口的10%。但现在两区的农业总产值在GDP中所占比重已经仅有2%多，农村劳动力则已经基本消失，全部雇用外来人员生产。一切表明，宝安、龙岗两区目前的城市化条件已全面成熟。

     十项改革先经试点再推广

     尽管第一次城市化已经事隔十余年，但当年留下的一些教训至今仍历历在目。“现在‘城中村’成了深圳的顽疾和毒瘤。为什么？就是当年抢建的结果，一直到现在也没有得到很好的解决。”黄丽满说。

     有过惨痛教训的深圳将尽量避免在第二次城市化的过程中走上老路。在昨天下发的《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》中明确了10项工作重点及政策措施，涉及行政管理、经济管理、发展规划、土地资源、市政建设、城市管理、户籍与计划生育、社会保障和劳动就业、教育、党建等方方面面事务。这10个方面的变化将在两区先经试点，进而全面推开。

     黄丽满强调，宝安、龙岗两区在推进城市化的过程中一定要坚决防止抢种、抢建现象，避免“城中村”恶果的再度蔓延。

     城市化的影响是极为广泛和深远的，首当其冲的就是两区的政府基层组织、农村集体经济组织。为了杜绝有人趁乱谋取个人私利，深圳市委市政府要求，在加快两区城市化的进程中，严禁以各种手段侵吞国家和集体资产；严禁违法调度资金、转移资产、私分钱物、公费旅游；严禁镇、村未经批准进行借款、担保等新的举债行为；坚决制止非法占地、违规批地、非法转让土地以及违章抢种、抢建。违者将被追究法律责任。

     此次市、区两级成立的相关领导小组都有纪检、监察部门人员参与，担负的便是监管职能。

     专家反思

     避免产生城中村“毒瘤”村民如何真正成为市民？

     在昨天的动员会上，深圳市市委书记黄丽满用“毒瘤”来形容城中村在深圳的存在。城中村是第一次农村城市化改革的“遗毒”，据初步估计，目前深圳共有村落约2000多个，其中特区内200多个，特区内共有私房30万幢，严重影响深圳的城市面貌和城市素质。因为城中村的存在，深圳这个20多岁的“小伙子”已出现一般老城市才有的交通拥挤、环境污染以及复杂的社会治安等一系列社会难题。第二次城市化，必须总结第一次农村城市化的教训，否则可能再犯历史性错误。这是专家们的一致认识。深圳社会科学院杨立勋教授说：“第二次农村城市化，在第一次改造的基础上至少有6个方面值得反思。”

     思考之一

     城市化改造不应只把农民房拆掉，将原来的8层变成了30层

     深圳在第二次农村城市化过程中，一定要注意无形的改造甚于有形的改造。第一次农村城市化改革之后，农村教育、医疗、工业设施管理全是原来一套，生活方式、经济发展模式和社会管理方式没有任何改变。应通过城中村改造来改变原有的经济发展模式，改变原有的社会发展模式。

     思考之二

     斩断对乡规民约的纽带建立城市管制理念，否则就是“家天下”

     借改造之机斩断制约城市化的3条纽带，村民对土地、血缘关系和乡规民约的纽带要斩断。如果村民对土地的纽带不斩断，还是物业经济那一套；如果村民对血缘关系的纽带不斩断，还是一个部落；如果村民对本村所谓乡规民约不斩断，则无法建立依法治市这样一种理念。比如在股权再分配上男女有别，在蔡屋围村就有A股、B股、C股三个等级之分。只有斩断村民对土地的纽带才可以建立一种开放性的经济结构，斩断村民对血缘的纽带就可以建立一种开放性的社会结构。

     思考之三

     借改造之机，实现股权、村民、人口和房产等四大要素自由流动

     目前农村股份不能流动，就是一个超稳定的经济结构，村民也是不能流动的。即使是上个世纪五六十年代到村里工作的外来人口也不能享受村里分红，外来人口不管学历多高，都只能是打工仔。

     思考之四

     由村落真正变成城市社区，要摆脱农村社会管理的体系

     借改造之机，实现四大角色的转换。由村民转换成真正意义上的市民，摆脱村民对地缘、血缘的依赖来参与城市经济社会的竞争。作为城市的一分子，由村落真正变成城市社区，也就是要摆脱农村社会管理的体系。1992年实施的城市化基本上没有改变，还是原来的一套管理模式；股份公司要变成真正意义上的现代企业，要摆脱地缘股、血缘股、家族股，让股份真正流动起来的现代企业变成真正实现政企分开的经济组织和市场主体；居委会要变成真正意义上的群众性的自治组织，现在的居委会没有与股份公司脱钩，实际上是股份公司下面的一个社会发展部。

     思考之五

     借农村改造之机，实现发展模式的4个转型

     由农村一户一栋的宅基地模式向城市单元住宅模式转型(如渔民村)；由个人自扫门前雪的宅基地屋村管理模式向城市物业管理模式转变；由私房出租的发展模式向产权酒店式的经济管理模式转变；由物业经济、地主经济发展模式向以现代服务业为支柱的多元化经济发展模式转变。

     思考之六

     由过去的村转变成城市社区，深圳才会有吸引力和归属感

     社区管理要职业化。深圳社区发展明显滞后于经济发展，社会体制改革落后于经济体制改革，社会领域的投融资体制改革滞后于经济改革，社会管理人才远远落后于经济管理人才，经济发展不等于生活水平，GDP不等于生活质量。社区是从经济发展转换成生活水平的转换器，这样，深圳才会有吸引力，否则就会让人感觉到深圳没有亲情，使人难有归属感。

     新闻点评

     解读宝安龙岗城市化十大政策

     党的建设

     成立街道党工委和居民党支部

     ●新设立的街道办事处要成立街道党工委，新成立的居委会要成立居民党支部。居委会和股份合作公司党组织要分设。居委会和股份合作公司以及原镇非公有制经济、社会组织和流动党员的党组织接受街道党工委的领导。

     ●原属村委会领导的民兵组织，城市化后由街道党工委领导。

     ●居委会和股份合作公司可以根据需要建立工会、共青团、妇联等群众组织。

     记者点评：“立党为公、执政为民”，街道党工委、居民党支部的建立，将有利于党更好地集中领导。

     行政管理

     撤销镇建街道办事处和居委会

     ●原则上撤销一个镇设立一个街道办事处，一个村民委员会成立一个居委会。

     ●撤销镇建街道办事处后，街道办事处作为区级政府派出机构，受政府委托行使管理社会经济职能。原镇属企业归街道办事处管理的，实行政企分开，条件成熟的可以进行改制。街道办事处主要致力于加强社区建设和城市管理，加大社区管理和公共服务。

     ●新成立居委会与原村委会集体经济组织脱钩，独立运作。其人员工资、办公用房和办公经费由区财政承担，市财政适当补贴。

     记者点评：村民要想成为真正意义上的市民，除了有形的城市建设，更主要在于管理体制全面城市化。这也是深圳在1992年进行第一次农村城市改造之后的前车之鉴。表面上的“换汤不换药”，其实还是农村模式，农民也不可能真正转换角色。

     经济管理

     镇级资产直接移交街道办事处

     ●镇级资产经宝安、龙岗两区进行清产核资和资产评估后，直接移交给街道办事处，防止公有财产流失。严禁以各种手段侵吞国家和集体资产，严禁违法调度资金、转移资产、私分钱物、公费旅游，严禁镇、村进行借款、担保等新的举债行为。

     ●新成立的居委会对原村委会和原村小组集体经济进行清产核资和资产评估，形成具有法律效应的资产评估报告和验资报告，将原村委会和原村小组集体经济组织的所有财产等额折成股份组建股份合作公司，股份合作公司原则上设立集体股、个人股。集体股指设立股份合作公司时由集体财产折股后留归全体股东所有的股份。个人股指设立股份合作公司时由集体财产折股后分配给原村民的股份，原村民因此成为股份合作公司的股东。

     ●集体股权收益主要用于为原村民购买养老保险和医疗保险、改善和维护社区公共服务设施以及原村民的福利等方面。股份合作公司股权收益的分配、股权继承等有关事宜，由各股份合作公司在法律框架内自行决定。

     记者点评：经济基础决定上层建筑。深圳第一次农村城市化改造之后的渔民村，改造的只是从原来立体的一栋楼变成了平行的一层楼，只不过看上去好看了一点，一套留给自己居住，其他9套出租，最后还是过去的那种物业经济，生活方式、经济发展模式和社会管理方式一点没有改变。

     发展规划

     构筑特区内外一体化城市体系

     ●坚持规划先行和统一规划。两区按建设国际化城市标准，对城市布局、基础设施、产业发展、社会事业、环境保护和生态建设等方面的规划进行重新修订，实现功能组团和城市片区间的协调发展，构筑特区内外一体化的现代化城市体系。

     ●优化产业结构。宝安区要建成高新技术产业、先进产业、加工贸易、生态农业和生态旅游基地；龙岗区要建成高新技术和先进工业产业出口加工基地、现代物流业基地和滨海旅游基地。形成宝安、龙岗与特区相互促进。

     记者点评：深圳乃“弹丸之地”，总面积仅为2020平方公里，绝大部分可开发土地都分布在宝安、龙岗两区。深圳的可持续发展如果不把宝安、龙岗两区纳入整体规划，建设国际化城市只能是一句空话。

     土地资源

     村集体土地转为国家所有

     ●村集体经济组织全部成员转化为城市居民的，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。市、区规划国土部门对农村集体土地进行清理。

     ●非农建设用地(包括村民宅基地和工商用地)未达到市政府规定标准的村委会，国土部门要一次性留足。但必须按照工业进园、农业进基地、住宅进社区的原则，统一规划和建设。

     ●村委会集体在政府划定的工商用地上已建设的合法建筑，土地性质合法转为国有。国土部门根据具体用途确定土地使用权年限，重新办理土地房产证，并按照甲种土地标准征收土地使用费。

     ●坚决制止非法占地、违规批地、非法转让土地以及利用城市化之机违章抢建、抢种的行为，一经发现一律严肃查处。

     记者点评：农民的定义与土地密不可分。只有斩断村民对土地的纽带才可以建立一种开放性的经济结构。

     市政建设

     三年过渡后区政府统一管理

     ●实施城市化之后，宝安、龙岗两区对由各村委会建设和管理的市政公共设施的维护和管理实行3年过渡过期，过渡期内由股份合作公司负责维护、建设和管理，并负担治安、环境卫生、社区管理等费用；3年后由区政府负责维护、建设和管理，并负责相关费用。

     ●村委会经批准的非农建设用地范围内和村民居住区内的公共设施，城市化后仍由原投资者或业主使用、建设和管理，并负担相关费用。

     记者点评：农民“洗脚上田”，市政设施当然由政府统一维护、管理，这让人拍手叫好！

     城市管理

     警力不再按户籍人口配备

     ●加强宝安、龙岗两区公安一线执法力量。根据管辖区域范围、人口规模来确定警力规模和派出所的布局。原镇总警力可以适当增加，同时搞好派出所之间管辖范围的衔接工作。

     ●宝安、龙岗两区行政执法部门根据实际在新设立的街道办事处派驻城管行政综合执法人员。

     记者点评：一直以来，按户籍人口配备警力明显不适合深圳实际情况。

     作为一个移民城市，外地来深务工人员大大超过户籍人口，宝安、龙岗尤其突出。人太多，警力太少，这是关外治安太乱的主要原因之一。

     户籍和计划生育

     最后27万农民一次性“农转非”

     ●农业户口村民一次性办理“农转非”手续，转为非农业户口的城市居民。

     ●农业人口的育龄夫妻，如果只生育一个孩子是女孩，从村委会改为居委会之日起，4周年内按间隔期再安排一个生育指标；本人自愿将户口迁出居委会，在户籍迁移时虽已安排生育指标但未怀孕的，取消该生育指标。

     记者点评：深圳农村经济结构基本实现第一产业为主转变为第二、三产业为主，全市最后27万农民早就不再从事传统农业生产。因此，户籍的转换带来的最大变化将是福利、保险等带有城市化的特征，而不是劳动生产方式的变化。

     社会保障和劳动就业

     “农转非”后参加养老及医保

     ●城市化后，宝安、龙岗两区符合年龄条件的原村民均按城市企业员工标准参加深圳市的养老保险和医疗保险。

     ●农业户口村民转为非农业户口的城市居民后，享受城市居民最低生活保障标准。

     ●符合就业条件的原村民可在全市范围内应聘就业，市、区劳动部门对转制后的村民就业进行规划。

     ●市、区劳动部门要加强对原村民的就业培训。

     记者点评：1992年深圳第一次农村城市化改革，其实质上只是有形城市的转变。农村变成了城市，村民变成了市民，但教育、医疗、养老等均没有纳入城市化管理，最终导致“城中村”变成具有明显深圳特色的“毒瘤”。这一次城市化，明显吸取了第一次农村城市改革的教训。

     学校教育

     村办小学可无偿移交区政府

     ●宝安、龙岗两区原属镇政府承办的学校统一移交给区政府管理。

     ●村委会投资建设的小学，清交核资后，由区出具证明，承认股份合作公司拥有的产权，经协商达成一致意见后，无偿移交给区政府管理；不愿意无偿移交的，实行清产核资，按净资产折股，原投资者(包括政府)按所持股份参与学校的运作和管理，并按其所持股份份额负担资金投入或享有相应的投资收益权，实行社会办学。

     记者点评：可以想见，将村办小学无偿移交给政府会遭到一些抵触。试想，谁愿意将自己拥有的东西拱手相让。但道理并非如此。事实上，村办小学大多为外来子女而设，整体经营并不太好，条件简陋。与其勉力维持，还不如直接移交政府，不仅缓解经济压力，而且能为小孩九年制义务教育准备更好的条件，一件于己于人都有好处的功德事，何乐而不为？

     《南方都市报》 2003年10月31日