城管队员小李以前每个星期要开出3至5张罚款单，罚款总额在二三百元，但近两个星期却未开出过一张罚款单。自从2007年1月23日他所在的无锡市滨湖区城管局，率先在无锡市推出“对弱势群体实施‘零罚款’制度”以来，全局城管队员开出的罚单减少了一半，罚款减少了三分之二。

“这意味着，今后对马路小摊小贩将更趋人性化执法、服务式管理。”无锡市滨湖区城管局局长唐国良如此评价“零罚款”举措。

8类人员可“零罚款”

在无锡市滨湖区城管局投诉受理中心，记者看到小贩赵某留下的一张《保证书》：“我保证以后不再占道经营，如果再犯愿意受罚。”

“1月5日晚，赵某在小桃园地区无证设摊，我们让她写下保证书，没罚款就放她走了。这是她第二次占道经营被处以‘零罚款’。”投诉受理中心徐主任告诉记者，赵某来无锡已有半月，尚未找到工作，一家三口靠丈夫打短工的微薄收入苦苦支撑。由于白天查得紧，她就夜间出来卖些小百货。赵某的家境让人同情，她成为滨湖区城管局实施弱势群体“零罚款”制度后的第一个受益者。徐主任这几天正在帮她在“疏导点”物色店面。

据了解，“零罚款”实施两个星期，已有30多位违章设摊的小商贩由于经济困难被免除罚款。

滨湖区城管局下发的红头文件上圈定的弱势群体范围是：下岗人员、失业者、待业人员（含在校学生）、进城务工农民、残疾人、低保户及进城销售自产农产品的本市农民等。

对于弱势群体中的本地市民初次违章，当事人凭身份证、户籍所在地的村（社区）出具的家庭收入证明，在接受了处理中心法规教育后，不予罚款；第二次违章，需写下保证书，再次免于罚款；被查处三次以上的，还是以教育为主。对于外来人员，第一次违章后凭暂住证或身份证，在接受了法规教育后放行；第二三次违章的与本地市民相同处理。在校学生也适用上述办法。

红头文件还规定，２００元以下（含２００元）罚款，需投诉受理中心主任提出建议，报局分管领导审批；２００元以上罚款，需报局主要领导审批。

被“逼”出来的反思

无锡市滨湖区城管局在市里历年的“万人评议满意机关”活动中，总是倒数第一名，去年“升”至倒数第二名。

“我们管的是政府最头痛的事：拆除违章建筑、拆除山上乱建的坟墓、打狗、管理小商小贩，哪一项不是得罪人的事？”无锡市滨湖区城管局副局长时敏扬道出心中不平：“其实城管流了不少汗，做了不少事，管理也越来越规范，可还是得不到群众的理解，我们也冤啊！”

记者在Google中查悉，有关“城管被打”、“暴力执法”的信息竟有数万条！这其中也有无锡市滨湖区城管局的“负面新闻”。

据江苏媒体报道去年10月5日上午，无锡滨湖区30多名城管执法队员到石塘村石塘街拆违，与当地村民发生纠纷，混乱中6名村民不同程度受伤。文章发表后，城管执法行动引起一片质疑。

滨湖区城管行政执法大队中队长孙俊生称报道不公正，他告诉记者，当时村民拽着执法队员的脖子，双方出现推搡，执法队员进行正当自卫……

“媒体的报道虽然有偏颇，但确确实实让我们惊醒了，‘逼’得我们不得不认真反思。”时敏扬说。

马路无证摊点之所以屡禁不止，与城市农贸集市的布点不匀、经营方式滞后等不无关系。从人性化服务上来说，马路市场因其能给附近市民提供购物便利而受到欢迎。

还有一个不容忽视的问题是，相当数量的下岗职工和进城农民，为维持生计，步入小摊小贩行列。由于正规菜场的摊位费较高，不少小本经营者因无力承担而沦为马路摊贩。一个摊位可能就是一家人生存的根本，简单地整治和取缔，很可能会加剧他们的生存困境，而由此产生一些强烈的反弹自然也很难避免。

在深入思考、深刻反省后，无锡市滨湖区城管局的干部和群众执法理念取得共识：坚持以人为本、行政为民。“零罚款”的实施正是体现了他们执法理念的转变。

“疏导点”成了“润滑剂”

变堵为疏———是城市管理中坚持以人为本、行政为民的体现。政府的职能部门应加强对摊贩的扶持和帮助，逐步引导和教育他们步入合法正规的经营之道。在这方面，滨湖区城管局除了实施“零罚款”外，还通过在社区或城市人流较集中的地方多辟建“疏导点”，给商贩们提供经营场所，满足附近居民不同档次的购物需求；同时，降低或减免困难群众进场经营的赋税和管理费用，以吸引他们入市交易，获取正当合法的谋生之道。

“前几天，城管执法人员在稻香路发现一处占路摊点，摊主是一位离异下岗女工，家里还有个上大学的儿子。执法人员对其实施‘零罚款’，还帮她在‘疏导点’找了间铺面，使她安安心心做小生意。”时敏扬说。

在梁荷路疏导点，记者看到一溜店面。时敏扬告诉记者，2005年10月，滨湖区城管局投资20多万元在这里建立29间店面，低价出租给经济困难的小摊贩。

卖水果的陈锡明说：“以前推着车子卖水果，城管一来就像猛虎下山，我跟他们打了几年的‘游击战’，那日子不好过啊！”他说，“疏导点”房租每个月500元，外面这样面积的店面月租起码要1000元，这里还不用掏转让费。

“我以前被城管罚过无数次。”在疏导点做鞋生意的殷秀兰说，夫妇俩下岗后，就在车站旁边摆摊卖小吃。“总是被罚，也不是个办法。进入‘疏导点’后生意虽然没有以前好了,但不管怎样，这大冬天的不用再受冻了。”

疏导点的建立使得马路无证摊点大为减少，城管与马路小贩的对立矛盾得到缓和，市容环境得到改善,市民也满意。疏导点成了滨湖区创建和谐社会的“润滑剂”。

时敏扬副局长介绍说，除梁荷路“疏导点”以外，无锡市滨湖区的5个街道分别都有疏导地点。“最近，我们正在和各个街道、社区协商，准备建立更多的疏导点。”

小贩是城市多样性的一部分

中国青年政治学院副教授周泽： 对弱势群体实施“零罚款”的提法容易引起误解，正确的提法应该是“对摊点轻微的违规经营行为实施‘零罚款’”。周泽还指出，既然可以“零罚款”，说明罚与不罚这之间自由裁量空间是很大的，那么为什么一定要选罚？罚款、扣东西都不是执法的目的，我们的目的是维护良好的城市环境和经营、生活秩序。这种执法能够达到目的，又能得到老百姓的支持，何乐而不为？

华东理工大学教授叶海平： 前段时间，建设部副部长仇保兴的一番话让人很是感动。他说，小商小贩应该是城市多样性的一部分。我们的城市应该宽容，应该让他们有合理的分布，给予更多的引导。国际上任何一个大城市都有跳蚤市场。小商小贩的分布反而能体现出一个城市的活力。国外的很多大城市，到了周六周日，在许多大街上，对小商贩都完全处于不管制的状态。而我们的城市很多时候犯了“一刀切”的毛病。在发达国家，除了少数地方禁止摆摊设点外，绝大多数地方都是可以自由摆摊的。

城市不仅应该完全开放让小贩进来，而且不能限制他们集中于某一区域。一些城市指定小贩只能在某一两个区域经营，这也是没有道理的。小贩的特点就在于沿街叫卖，集中经营不适合小商小贩。把他们集中在那些人们不常去的城市偏远角落，他们的东西卖不出去，这同禁止他们经营没有什么区别。

在国际大都市纽约、东京都能看到小商小贩的活跃身影，他们在为市民带来便利的同时，本身也成了这些国际型大都市的一道亮丽风景。据说，日本还有研究人员专门研究城市小贩现象。（记者 张根生 实习生 李小翠）