民政工作“十一五”的任务和推进思路 -- 中国发展门户网

随着中国社会从单位制向公民社会转变，民政部门直接承担着培育和管理公民社会组织的责任，包括各种利益团体、民间组织和基层社区组织等都属于公民社会组织。我们经常提到的“单位人”向“社会人”转变就是社会转型的一个必然趋势，但继续由政府直接管理这些大量的“体制外人员”显然是不现实的，必须依靠公民社会组织的发展和不断完善，形成畅通的利益表达和实现机制，最终实现在政府支持和监控之下的社会自我管理机制，这就是公民社会的实质，即政府与公民社会组织合作管理社会。从这个意义上来说，民政工作的社会管理职能不是去直接管理社会事务，而是通过发育和健全公民社会组织来形成政府与社会的合作与良性互动关系。

2．对社会成员的管理

随着政府职能的转变，特别是政府社会责任的不断加强，民政工作正在从为计划经济服务转向为市场经济服务，直接承担着维护群众基本权益的责任。权益是市场经济的核心，因为市场经济是法治经济，法治的前提是权益，而获得日常生活保障的权益则是最基本的权益或人权。在市场经济条件下，政府的其他职能如规制和监控等是可以通过独立部门完成的，但提供社会福利的责任则是任何部门都不能取代的。因此，民政部门就是政府的主要职能部门；或者说，在市场经济条件下，民政工作是最典型的政府工作。改革以来，从民政工作走过的历程来看，民政工作已经从政府的边缘工作走向被政府和全社会共同关注的舞台，其扮演的角色正从社会的最后安全网走向促进社会发展和社会公平的角色。近年来，随着市场经济的发展，民政工作的对象所覆盖的社会群体越来越广，工作内容也更多地是以提高人民群众的物质和精神生活质量为目标。

二、民政工作面临着系统外部和系统内部的双重挑战

系统外部的挑战是指来自民政部门以外的挑战，是民政部门不能控制的环境因素造成的；系统内部的挑战是指民政系统本身存在的与市场经济的发展不相适应的各种缺陷。

（一）系统外部的挑战

1、民政工作的环境冲突

从计划经济向市场经济转轨的过程中，民政部门是政府应对社会问题、解决社会矛盾的应急部门，其很多工作都是应急性的工作。我们在实践中可以感到，民政部门没有自己的工作日程表，而是根据改革的需要和社会问题的发展变化不断调整工作的内容和重点，可以说是社会问题的一个“回收站”或“加工厂”。民政部门经常处于计划经济和市场经济的夹缝中工作，既要解决计划经济时期遗留的问题，又要应对市场经济带来的新的社会矛盾。这是导致民政工作经常处于无序状态，条理不顺，体制不适应，以及无法可依或有法难依的现象的根本原因，其结果必然是“苦、累、乱、做不好”。

2、民政工作的法制不健全、法律滞后

民政工作立法滞后，现有法规操作性不强，影响依法行政。民政工作的很多业务既与群众的切身利益密切相关，又要体现政府的政策意志，因此依法行政是保证民政工作顺利完成任务的前提条件。但民政工作的立法滞后、操作性不强，如低保制度、退伍安置和居委会工作等，或者缺乏统一规范的操作手段，或者无法可依。

3、民政部门的能力与任务不协调

首先是民政部门不具备独立解决社会问题的能力，其很多业务都需要其他部门或企业的配合才能开展。其次，民政工作虽然是政府的工作，但职能杂、职权低、条框管理，民政部门却不是一个实际的权力部门，不具备决策权，各级民政部门的人事和财务由政府决定，很多工作需要政府的重视才可以开展，影响工作效率与效果；民政工作的地位和重要性只有当经济发展引出尖锐的社会矛盾时才会得到政府的重视，各项工作才能顺利开展，因此政府对民政的态度是做好民政工作的关键因素。

（二）系统内部的挑战

1、理论研究滞后

民政工作是政策性和业务性都很强的工作，但在实践中没有系统的理论指导工作。关于理论研究滞后的问题，客观上来说也是由于民政的职能带有不确定性的原因造成的。民政系统的很多工作方法和措施都不可避免地带有探索性。国外的理论或模式在中国的适用性非常有限。这是因为中国的经济改革举世无二：一是在计划经济的体制上进行市场经济的改革，二是在社会主义的政治框架下进行的市场经济改革。这一改革过程本身就是一个实验和探索的过程，其中必然会遇到各种预料不到的问题。

而民政部门的业务内容经常处于流动状态，加之市场经济改革的时间仍然很短，很多问题正处于暴露阶段，很多措施也正处于试验或探索阶段，尚未得到实践的充分验证，这就必然导致目前的民政理论研究只局限于对现象的描述，很难上升为对民政工作具有普遍指导意义的理论。

2．管理水平落后

民政工作是实施社会福利政策的主要部门，但我们的很多政策在设计上是不完整的，缺乏一些基本的政策构件，如政策目标、指标、监控和评估体系等。从客观上来说，民政工作覆盖的内容庞杂，难以形成一个能概括全部业务的理论。民政理论研究不仅要研究宏观的政策问题，更重要的是要研究操作或管理层面的问题，特别是对基层民政部门来说，操作层面的研究可能更具有实用性和指导意义。

3、非专业化倾向

民政工作多年在社会上造成一种印象，即任何人都可以从事民政工作。随着社会的发展，民政工作人员只有埋头苦干、甘于奉献的精神是远远不够的，民政队伍必须改先干后学为先学后干。

三、民政工作“十一五”的推进思路

十一五期间民政民政部门是否能有效地完成所承担的任务的关键在于是否能够创造性地解决好政府与市场的关系问题。换言之，民政干部是否能真正地解放思想、创新机制是决定民政工作成效的关键问题。也就是要创造性地转变政府的职能。

1、在政策设计中，需要对人性有合理的预设

设计社会政策时，首先要对人性的复杂性有合理的预设，这也是政策科学性之所在。社会政策的制定和实施是一个政治过程，各相关主体都会对其产生影响。这包括两个方面：首先，建立有效的激励机制。如果我们的政策与人们的意愿不相符合，不仅会付出高昂的行政代价，也很难取得理想的政策效果。因此，我们必须充分考虑个人的动机因素，建立有效的激励机制，以使个人利益与政策的目标一致，而避免过多地使用强制性手段来实现政策的目标。其次，重视社会政策的技术手段。在社会政策设计时可以通过技术手段来最大限度地减少人的因素对政策效果的负面影响，例如，如果我们能够在社会政策的制定和实施过程中采取常规监管、增加民主监督机制和政策透明度等机制，必然会减少腐败的机会或增加腐败行为的成本，从达到预防和控制腐败现象发生的目的。

2、重视对社会政策过程的管理

轻视过程是计划经济管理模式的特点，今天，这种粗放的管理模式需要改变了。我们需要对社会政策的过程进行管理。具体来说，就是要重视对社会政策的监控和评估。长期以来，我们的社会政策更重视组织的目标，如资金投入和覆盖率等，而对一个具体的社会政策要解决什么问题或对政策对象产生什么影响则不仅事前缺乏明确的界定，过程中缺乏规范的监控程序，事后也鲜有及时的政策评估，由此而经常导致政策制定的盲目性和实施的随意性共存的情况，最终也影响了政策的可持续性。

3、在社会管理的理念上，要实现由“统治”向“治理”的转变

在实施对社会管理方面，传统的观念是“统治”，即政府包揽所有的社会事务职能，这种观念已经无法适应现代社会的需要。统治是政府凭借公共权威，运用行政命令和行政手段对社会公共事务实施管理的过程，统治的主题是单一的，只能是政府；统治的权力运行是单向度的，总是自上而下的；统治的手段是强制性的。“治理”是国家和社会在认同和合作的基础上，共同管理社会公共事务的过程，治理的主体是多元的，它既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共部门和私人部门的合作；治理的运行是多向度的，它是一个上下所有互动的管理过程；治理的方式主要通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式对社会公共事务实施管理；治理的目的在于最大限度地增进社会公共利益，达到有效和成功，亦即“善治”，在政府与社会之间建立起互助合作的良性互动关系，以实现对社会公共事务的有效管理，保证公共利益的最大化。从“统治”向“治理”的转变实际上是一个国家权力向社会回归的过程，是一个还权于民的过程。

4、在社会管理职能上，实现由“全能政府”向“有限政府”的转变，或是从政府包揽向能促型政府转变

要实现政府职能转变，把以人为本、执政为民化为一种稳定的制度功能。把政府的职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，而且更加注重社会管理和公共服务。切实解决政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题。改变政府以往介入市场过多的“越位”和在提供社会公共服务方面的“越位”，使自身公共管理职能得以强化。同时要强化社会参与和自我管理能力。

5、在社会管理方式上，实现由行政手段向法律和经济手段的转变

首先，政府要通过推动立法、制定法规、规划、宏观调控、监督检查、信息引导等手段，变直接管理为间接管理，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调，使政府在社会管理中的角色成为服务者、协调者、干预者。当前要对政府管理社会的体制和流程进行再造，着重构造三大体系。一是构建战略规划体系。一个现代公共服务性政府首先必须按照科学发展观的要求，站在全局的、整体的高度，找准定位，明确提出今后发展的战略模式、战略重点、战略目标，在此基础上制定具体的规划，以落实发展的理念和战略。二是要构建政策制度体系。一个现代化的政府必定是一个制度资源富足的政府，具有制度的效率才能促进持续的发展。要做到在规范市场行为的同时，有效地约束和规范政府行政行为，并要追求制度的组合效益，形成相互配套衔接的政策制度体系。三是要构建工作运行体系。要按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调、相制约的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。做到决策机制确保民主、科学，执行机制体现规范、高效，监督机制实现制约、有效。要扩大社会管理的社会开放度，增强社会透明度，提高社会参与度，建立健全听证、公示、评议、监督制度，形成民主化、多元化、制度化的科学民主决策机制。

其二，政府运用经济手段主要是为了提高公共服务的效能。在政府公共服务中引入市场机制，实现公共服务供给多中心的制度安排，是政府履行公共服务的必然选择。在公共服务领域，除涉及国际安全和必须由政府垄断的外，完全适合市场运作的应交给企业，不适合市场化的微利或无利可图的公益产品，应通过有效扶持政策，由非营利组织运作，既能减轻政府负担，又会促进公共服务产品的丰富低廉，改善人民福利。要改革政府对社会事业的管理体制，实行政社分开、政事分开，实行“国办民营”、“民办公助”、“政府购买服务”等多种形式，提供公共产品，发展公益事业，满足社会需求

6、按照培育发展与监督管理并重的原则，加强民间组织能力建设

民间组织对于社会管理来说，具有“双刃剑”的作用。民间组织引导得好，发展得好，有利于发展市场经济，有利于促进社会的和谐与进步，其积极的作用就会得到充分发挥。反之，则会带来消极甚至破坏作用。很长一段时间以来，我们在如何对待民间组织发展问题上有过争论，是“堵”还是“疏”，各有说法。国内外的经验表明，单纯去“堵”只是权宜之计，立足于“疏治”才能治本。这里的“疏”，不是放任自流，而是治理的一种方式，即强调用客观发展的方式去对待民间组织，因势利导，力争最大限度地发挥民间组织的积极作用，并限制其负面影响。

要坚持培育发展与管理监督并重的方针，以民间组织服务经济社会发展为核心，以提高民间组织能力建设为重点，建立与我国经济社会发展水平相适应，布局合理、结构分化、作用明显的民间组织发展体系，使民间组织管理逐步成为参与社会管理的有生力量。同时要建立健全民间组织管理的政策法规和分级负责的管理体系，保证民间组织沿着健康的轨道发展壮大。

7、依靠社会力量加强基层社会管理

在我国城市社会转型和社会结构变迁的过程中，许多社会问题和矛盾随之聚积到基层，依靠社会力量加强社会管理，已成为成是基层社会管理的必然选择。

8、加强社会政策建设，促进社会公平正义

社会政策包括保证整个社会良性运行的制度型社会政策和针对弱势群体的补缺型社会政策。目前我国作为制度型社会政策还没有真正建立，处于部门分割、政出多门、缺乏整体性、前瞻性的研究、设计和制度安排，建立完整意义的社会政策需要一个长期努力过程，必须开始着手考虑。而作为针对弱势群体的补缺型社会政策——社会保障也需要进一步完善。社会保障直接关系广大人民群众基本利益，是社会的重要“稳定器”，经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。

9、加强民政理论研究

首先要研究政府与市场、政府与社会的关系，在宏观层面上指导民政工作的方向。理论研究要跳出现有的民政政策或法规等，从全局出发，抛开部门利益，以解决社会矛盾和冲突的长远战略为出发点。其次要研究民政管理，就是对民政的各项业务从管理的角度进行研究，在操作层面上指导民政工作，为民政工作的各项业务提供科学的手段和方法。具体来说，要把民政部门所承担的各项业务作为一门独立的学科进行研究。最后还要研究民政管理的工具。当前比较流行的做法是公私合作、购买服务或服务承包等政府治理手段。要深入研究这些手段的优势和缺点，使其成为民政管理的有效手段。（北京师范大学社会发展与公共政策研究所张秀兰）

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