今后五年将是我国民政事业发展的又一个“黄金时期”。在这个特别重要的时期开始之际，深入研究和恰当估量我国民政事业发展面临的形势、呈现的趋势和特定的方位，对于准确把握民政事业发展的阶段性特征，切实把民政事业发展转入科学发展的轨道，开创出民政事业发展的新局面，具有重要的意义。

一、今后五年我国民政事业发展面临的形势

观察今后五年我国民政事业的发展要有三种视角：一是全球性的视角，它使人看到我国的民政事业具有鲜明的时代性；二是全国性的视角，它使人看到我国民政事业具有鲜明的民族性；三是全局性的视角，它使人看到我国的民政事业具有鲜明的整体性。从这样的视角出发，我们对形势的估量有三句话：

第一，国际形势的发展使民政事业形成了新的历史起点。对于这个新的历史起点的含义，我们有四点理解：一是政治多极化使很多国家的社会福利、社会救助、社会管理事业的作用得到进一步加强；二是经济全球化使很多国家的社会福利、社会救助、社会管理事业的政策得到进一步调整；三是科技网络化使很多国家的社会福利、社会救助、社会管理事业的水平得到进一步提高；四是资源社会化使很多国家的社会福利、社会救助、社会管理事业的环境得到进一步规范。环境的规范则给民政事业的发展带来新的契机，使当今很多国家民政事业的发展有了一个新的起点。

第二，国内形势的发展使民政事业具有了新的历史地位。对于这个新的历史地位的含义，我们也有四点理解：一是我国经济社会发展中城镇化步伐的加快使民政事业的结构发生了历史性的跨越；二是我国经济社会发展中工业化步伐的加快使民政事业的功能发生了历史性的拓展；三是我国经济社会发展中市场化步伐的加快使民政事业的体制发生了历史性的变革；四是我国经济社会发展中国际化步伐的加快使民政事业的机制发生了历史性的创新。这种国际化的结果，不仅是推进了我国民政事业机制的创新，更把我国民政事业的地位推向一个新的层次。

第三，国内外民政事业的发展使民政事业面临新的历史使命。对于这个新的历史使命的含义，我们的理解也是四句话：

一是要充分认识新形势下我国民政事业发展中存在的有利性条件。从国际角度看，最有利于我国民政事业发展的条件就是，和平与发展的主题在一个相当长的时期内不会改变；从国内角度看，最有利于我国民政事业发展的条件就是，综合国力的增强态势在一个相当长的时期内不会改变。

二是要正确对待新形势下我国民政事业发展中凸显的滞后性问题。这种滞后及其相应的薄弱环节当前主要表为“三个不适应”，即民政工作的“三制”（法制、体制、机制）同科学发展观的要求还不完全适应；社会力量的动员同全面建设小康社会的进程还不完全适应；农村民政事业的发展同构建社会主义和谐社会的大局还不完全适应。

三是要紧紧抓住新形势下民政事业发展中面临的战略性机遇。当前最重要的是要抓住科学发展的机遇、城乡统筹的机遇、构建和谐社会的机遇和强化公共管理的机遇。

四是要准确把握新形势下民政事业发展中形成的阶段性特征。只有这样才能准确把握民政事业面临的新的历史使命。

二、今后五年我国民政事业的发展趋势

估量今后五年我国民政事业的发展趋势，要有三种全局观：一是准确把握由各项民政工作所构成的民政事业具有重要作用的全局观；二是民政事业在中国经济社会发展中具有重要地位的全局观；三是中国的民政事业在当代国际社会民政活动发展中具有重要特色的全局观。从三种全局观的角度看，未来五年中国民政事业的发展趋势是由三种力量或三种关系（从发展理论上讲，相互关系或相互作用是发展的基本动力）所制约和推进的。即：民政事业内部各种工作相互作用形成的动力机制；民政事业与其他经济社会事业相互作用形成的动力机制：中国的民政事业与国际上各种民政活动相互作用形成的动力机制。从上述全局观出发，我们对今后五年我国民政事业的发展趋势有五点概括。

第一，突出科学发展的导向，将使今后五年民政事业的发展更加有序

一是推进民政事业的发展，将成为经济社会发展程度的新标识。因为，民政事业的发展程度已成为我国“十一五”规划纲要中经济社会发展主要目标的重要组成部分，从一个方面体现了执政党的意志；民政事业的发展力度已成为我国“十一五”规划指标体系的重要系列，从一个方面体现了国家的意志；民政事业的发展进度将成为中央和地方年度工作绩效的重要任务，从一个方面体现了行政的意志；民政事业的发展量度也将成为国际社会评估中国发展的重要视角，从一个方面体现了时代的意志。

二是提高民政事业的水平，将成为构建和谐社会的新亮点。因为，民政事业的一系列新思路同和谐社会的构建有相通之处，民政事业的一系列新举措同和谐社会的构建有相同之处。所以，民政事业水平的提高将成为和谐社会构建的崭新亮点。

三是深化民政事业的改革，将形成全面建设小康社会的新途径。小康社会的建设是同民政事业的发展紧紧联系在一起的。所谓低水平的小康社会，必定是民政事业滞后的社会；所谓不平衡的小康社会，必定是民政事业不健全的社会。所以，全面建设小康社会必然要求民政事业有一个大发展。

第二，突出全面统筹的制约，将使今后五年民政事业的发展更加协调

一是大力加强农村各项民政事业的建设，将成为建设社会主义新农村的新步骤。当前和今后一个时期里，农村民政事业将有一个大发展。这种发展不仅是建设社会主义新农村的一个重要组成部分，而且也是建设新农村的重要手段和崭新步骤。

二是大力加强城镇各项民政事业的建设，将成为促进城镇化健康发展的新举措。因为，城市低保制度建设更新的发展，城市社区建设更新的发展，城市养老福利服务项目更新的发展，等等，都将有力促进城镇化的发展。

三是大力加强社会救助体系和社会化福利服务体系的建设，将成为推进城乡一体化的新模式。因为，城乡之间在医疗救助、住房援助、取暖救助、就业资助、应急救助、社会互助、灾民救济和“敬老行动”、“明天计划”等项事业上形成新的互动，将使整个民政事业在城市支援农村的议程上将发挥新的作用。

第三，突出公共服务的要求，将使今后五年民政事业的发展更加快速

一是加大财政投入力度，将成为民政领域推进公共管理的新取向。作为一种新取向，在预算体系上，将提高民政事业费的支出层次；在预算执行中，将增加社会福利费的支出规模；在预算调整中，将提高民政对象的救济标准。

二是建立民政事业专项基金，将形成在民政领域推进公共政策的新选择。作为一种新选择，将争取设立村民自治、社区建设、区划地名、婚姻登记、儿童收养、民间组织登记等事业专项基金；将进一步发挥专项基金在平衡政策资源投入中的作用；将进一步发挥专项基金在引导社会资源合理流向中的作用。

三是加强社会福利和社会救助基础设施建设，将成为在民政领域推进公共服务的新工程。在我国经济社会发展“十一五”规划关于公共服务新工程的安排中，包括一系列有关社会福利和社会救助基础设施的建设项目。这就表明，推进公共服务不仅包括推进民政领域的基础设施建设，而且民政领域里基础设施建设对于推进公共服务的新工程也具有重要意义。

第四，突出社会管理的创新，将使今后五年民政事业的发展更加规范

一是推进社区服务，扩展村务公开，将形成加强基层自治组织建设的新探索。作为一种新探索的结果，社区服务将形成多种类型；村务公开将进入更深的层次；社区服务和村务公开将运用更先进的网络技术。

二是健全管理手段，完善工作体系，将形成引导专项事业管理工作发展的新规范。这种新规范的突出表现是，民政工作的管理手段，特别是数字化手段将有一个新的提高；民政事业的工作体系，特别是网络化体系将有一个新的升华。

三是加强制度建设，完善法治建设，将形成推进民政事业健康发展的新保障。目前看，民政事业的制度和法治都有很多不完善、不健全的地方，都需要加强建设。

第五，突出以民为本的主线，将使今后五年民政事业的发展更加务实

一是把困难群众的呼声作为第一信号，将形成民政事业积极应对严峻挑战的新思路。今后五年，中国民政事业的发展将突出一条主线，这就是要以民为本。以民为本，是要以全体人民为本。但是，在维护广大人民群众的根本利益中，特别要维护困难群众的切身利益，特别要关注困难群众的弱势呼声。这种呼声应成为以民为本的第一信号，成为民政事业发展的一种新思路。

二是把困难群众的需求作为第一目标，将形成民政事业把握战略机遇的新机制。忽略这种特别的需求，就可能迷失以民为本的目标；重视了这种需求，就要求民政工作者进一步诚心诚意为群众办实事，进一步尽心尽力为群众解难事，进一步一心一意为群众做好事。

三是把困难群众是否满意作为第一标准，将形成民政事业走向未来的新格局。在一定的意义上民政工作首先是为困难群众服务的工作，困难群众的满意度将直接制约民政事业新格局的形成。以民为本要求进一步倡导爱民之情，进一步思考为民之策，进一步奉行利民之举，进一步成就亲民之政。

三、今后五年我国民政事业发展的基本方位

判断和把握今后五年我国民政事业发展的基本方位，要进行三个层次的定位分析：一是对我国民政事业职责和作用的定位，这是一种静态的分析，它要回答“为什么要推进我国民政事业的发展”；二是对我国民政事业发展原则和方针的定位，这是一种动态的分析，它要回答“怎样推进我国民政事业的发展”；三是对我国民政事业发展对策和政策的定位，这是一种规范的分析，它要回答“我国民政事业的发展是什么”，既要从本质上揭示民政事业发展的规范和准则。根据上述思路，我们认为要对今后五年我国民政事业的发展作出恰当的定位，必须把握好以下三个方面的问题。

第一，明确职责，进一步发挥民政事业的重要作用

一是把健全完善城乡社会救助体系作为最重要的任务，发挥民政事业化解社会矛盾的作用。为此，要建立管理制度化、操作规范化、受益面广、标准适度、衔接配套的社会救助体系，这是民政部门的立身之本、重中之重。

二是把发展养老为重点的社会福利体系作为最紧迫的任务，发挥民政事业调节社会利益的作用。要通过制定发展规划、出台相关政策、措施，发挥行业主管部门推动、引导、规范、管理等作用，确保社会福利事业的健康发展。

三是把健全完善基层群众自治体系作为最基础的工作，发挥民政事业维护社会稳定的作用。为此，要建立党委政府领导、民政牵头、各方配合的良性运行机制，形成工作上的合力。

四是把健全完善专项事务管理体系作为最规范的工作，发挥民政事业推动社会进步的作用。特别是要大力推进民间组织健康发展等一系列工作，促进国家和社会的良性互动。

五是把健全完善双拥和优抚安置工作体系作为最优化的工作，发挥民政工作促进社会和谐的作用。

第二，明确方针，进一步坚持民政事业发展的基本原则

一是坚持广大人民群众根本利益优先原则，实现民政事业的与时俱进。民政事业的发展需要突出“为民”原则，把人民群众的根本利益作为思考问题和开展工作的出发点和落脚点。

二是坚持体制创新优先原则，实现民政事业的持续发展。当前要加强民政管理法制化；推进民政管理社会化；实现民政管理专业化；完善民政管理协调机制，形成整体合力。

三是坚持政府主导优先原则，实现民政事业的统筹发展。为此，必须强化政府在市场经济条件下的民政管理和公共服务职能；必须建立各级财政社会事业投入稳步增长的机制；必须明确政府、企业和社会组织在民政事业中的不同角色。

四是坚持维护弱势群体社会权益优先原则，实现民政事业的公平发展。今后五年，尤其要关注农民贫困群体的生活保障和社会权益的实现，为社会主义新农村的建设做出贡献。同时，也应注意全体公民享有基本公共服务的权利平等与机会均等，实现社会的公平正义。

五是坚持公益性优先原则，实现民政事业的健康发展。坚持以公益性为主和社会效益优先，就要把满足人民群众基本公共服务需求作为民政领域宏观调控的首要任务。同时，根据不同民政事业领域性质和民众需求的多样性，适度发展经营性产品和服务，满足城乡居民多层次、多规格的发展需求。

第三，明确政策，进一步调整民政事业发展的战略格局

一是强化财政保障，扩大民间融资，努力构建公共型民政。要争取民政事业重点项目列入各级经济社会发展规划，力争在各级财政预算科目中设立“民政事业费”一级预算支出科目，从而提高对各类民政对象的保障和服务能力。

二是强化服务意识，推进政风建设，努力构建诚信型民政。要从群众最需要、最迫切的生活保障、治病、养老等问题抓起，从群众意见最大、最不满意的事情改起，切实纠正损害群众利益的行为，从根本上取信于民。

三是强化网络建设，更新基础设施，努力构建数字型民政。要构建以信息化为基础的民政部门参与社会管理和公共服务的运作体系，使信息化成为民政事业的发动机、助推器，提高民政管理与服务的档次和水平。

四是强化依法办事，完善法律体系，努力构建法治型民政。只有制订完备的各项法规制度，才能使民政服务行为做到有法可依，有章可循。同时，要严格按照民政事业相关法律法规办事，依法惩处知法违法、徇私枉法的行为，坚决杜绝打着为民服务旗号行掠民扰民之实的行为。

五是强化体制改革，坚持社会化方向，努力构建创新型民政。要通过实行分类组织管理，科学界定和划分政府和市场在发展民政事业中的职责和作用，引导和鼓励社会力量举办公益性和混合性民政事业。

总之，在今后的五年里，我国的民政事业在科学发展观的统领下，把握合适的方位，明确恰当的职责，执行正确的政策，就一定能够迈上新台阶，呈现新特征，发挥新作用，实现新跨越。（辽宁省民政厅课题组）