两大难题制约社会保障体系完善：个人账户基金出现大量空账，难以积累度过人口老龄化高峰所需的基金；失业保险还没有充分发挥其在规范劳动力市场中的作用，企业冗员难以推向社会。

“东北社保试点，实行下岗人员与失业人员并轨，大大减轻了企业的冗员负担，三省试点的成功探索，为全国实现并轨提供了更全面的经验。”国务院振兴东北办副主任宋晓梧评价说。

我国社会保障体系建设近年已取得重大进展，但是社保体系还很不完善。据国务院振兴东北办副主任宋晓梧介绍，其中两大问题突出：个人账户基金出现大量空账，难以积累度过人口老龄化高峰所需的基金；失业保险还没有充分发挥其再规范劳动力市场中的作用，企业冗员难以推向社会。为探索解决这两个问题，中国政府决定在东北三省进行完善社会保障体系的试点。

扩大社会保障覆盖面，根本的问题在于政府进一步转变职能，超越国有企业所有者的身份，站在全社会管理者的高度，考虑社会各个阶层的和谐共处，建立覆盖全体居民的社会保障安全网络。

个人账户基金被透支

我国现行的养老保险制度规定：城镇企业职工养老保险基金模式，为统账结合的部分积累制。据了解，在制度设计时候，改变以往的现收现付制度，是考虑到养老保险基金模式的转型过渡期存在“双重负担”问题。企业和在职职工既要为没有个人账户积累的退休老职工提供养老金，又要为自己将来退休积累基金。

宋晓梧介绍说，为减轻这种“双重负担”，多数地方采取了挪用个人账户基金为退休人员发养老金的办法。从全国来看，个人账户的基金大部分被透支，变成空账。长此以往，原设计的部分基金积累模式将蜕化为实际上的现收现付模式。

为解决个人账户透支问题，专家给出的解决的办法是，除多渠道筹集养老保障资金外，还要适当调整个人账户规模，逐步做实个人账户；实行个人账户基金与统筹基金分账管理，保证个人账户基金的保值增值。

做实个人账户规避老龄化支付风险

黑龙江省副省长王东华说：“完善城镇社会保障体系试点前，我省基本养老保险社会统筹基金入不敷出，导致个人账户‘空账运行’”。

在总结辽宁省试点经验基础上，2004年吉林、黑龙江两省分别实施了《吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案》和《黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案》。在基本养老社会保险方面，试点工作核心是调整个人账户规模并部分做实了个人账户。

据介绍，试点的“基本养老保险新政”要求，吉林、黑龙江两省将基本养老保险个人账户规模从11％调整到8％，并从5％起步做实。所需资金由中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助1.25个百分点；2005年提高1个百分点，个人账户做实到6％，新增做实部分自筹资金解决。2006年将再提高1个百分点，做实到7％；2007年将全部完成做实个人账户8％的目标。今年，又有8个省开展此项试点。

据王东华介绍，目前，该省个人账户做实规模已达到7％。通过做实个人账户，实现了“统账结合”的部分积累养老保险制度模式的设计初衷，为规避老龄化高峰期政府支付风险打下一定基础。

据悉，该省各级财政投入社会保障的总量、规模、比重逐年递增，特别是通过做实基本养老保险个人账户，推进了公共财政建设进程。截至2005年末，中央财政共补助黑龙江省由于“做实”个人账户所产生的养老保险资金缺口21亿元；到今年8月底，黑龙江省地方财政共投入资金7.64亿元。

宋晓梧说：“东北社保试点中调整个人账户比例并做实，公共财政补足部分是指是偿还统筹基金挪用的个人账户基金。从根本上说，是偿还政府隐性债务。”

完善社保体系促国企脱困

从2001年起，政府明确表示，不再在企业内部建立下岗职工再就业服务中心，辽宁省率先进行下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨工作，并轨工作涉及经济补偿金和企业拖欠下岗职工的工资、债务如何解决、下岗职工再就业享受的税收优惠，以及做好并轨职工的思想工作等等。

据吉林省副省长李斌介绍，通过出台鼓励试点企业补缴欠费和并轨人员续保的政策，开展“万户民企进社保”专项行动等，规避了试点期间社会保险参保缴费人数大幅度下降的可能，在并轨和国企改制的高峰期，实现了养老保险参保人数和基金征缴收入双增长。

吉林省通过“两个促进”，进一步健全完善社保体系。在实施养老金计发办法的改革中，引入效率因素，激励了企业职工参保缴费的积极性；在医疗保险方面，出台了城镇居民医疗保险办法，从政策层面初步解决了城镇困难群体医疗保障问题。

通过试点，各级财政进一步加大了对社会保障资金的投入，形成资金制度性安排，为劳动保障事业持续健康发展奠定基础；促进全省经济快速健康发展，130万名并轨人员拿到经济补偿金108.7亿元；同时，企业现金偿还拖欠并轨人员债务12.1亿元。吉林省并轨人员平均现金收入9292元。

李斌称，这笔资金缓解了职工生活困难，使参保对象最低生活得到切实保障。

黑龙江省通过实行统一基本养老金计发办法、统一企业缴费比例、统一统筹项目、统一基金管理、统一业务规程和信息系统和统一社会保险经办机构管理等“六个统一”的省级统筹，减轻企业负担，为城镇企业创造平等市场竞争环境。

黑龙江省的改革还包括，将国有企业应参保未参保的企业和职工、国有企业混集体身份职工、城镇个体劳动者、灵活就业人员，全部纳入基本养老保险覆盖范围；对于城镇未参保、且无力缴纳基本养老保险费的集体企业退休人员，通过城镇居民最低生活保障标准发放生活费的方式，解决他们的养老保障问题，其中，未达到退休年龄的职工，可按城镇个体劳动者办法参加养老保险，国家承认的连续工龄视同缴费年限。

据王东华介绍，黑龙江在省级统筹前，该省企业缴费比例平均为22.6％，个别行业和系统甚至超过30％，过高的缴费比例影响了企业竞争力，制约了国有企业改革脱困的进程。省级统筹后，全省平均缴费比例为20.18％，平均下降费率2.42％，仅2005年就为企业减负4.13亿元。（记者于宛尼）