关注中国养老保险：三大关键词破解养老保障之难 -- 中国发展门户网

辽宁是我国进入老龄化社会的缩影。仅鞍钢一个企业的离退休人员，就相当于深圳市离退休人员的5倍。在单位养老的制度下，辽宁许多国有企业在效益严重下滑的情况下，无力支付巨额养老金，成为一大社会不稳定因素。因此，我国在东北较早进行了完善社会保障改革试点，辽宁是第一个试点省份。这个省在2001年到2004年的3年间，圆满完成了国家规定的各项试点任务，探索走出一个完全独立于企事业单位之外的、社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险体系框架。辽宁省劳动和社会保障厅副厅长蒋斌介绍，试点期间辽宁共计有170多万国企职工与原有单位解除了劳动关系，为企业提高生产效率、加快重组改革创造了良好环境。社会保障体系的初步建立，为辽宁国有企业改革的稳步推行编织了一张有力的保障网。然而在已经发生明显变化的社会就业格局中，这种以传统的企业、"单位"为本位的社会保障体系弊端凸现。

统计显示，目前非公有制经济已成为吸纳劳动力的主渠道。在辽宁省城镇就业人口1126.7万人中，个体工商户所占比例最高，从事非公有制经济人口已经超过城镇就业人口的一半。对这半数以上的以灵活方式就业的劳动者，养老保障体系能不能为其解养老之忧？

全面建设小康社会，一个重要的目标就是让更多的人享受社会保障，实现老有所养，不断提高实际生活水平。如何适应就业形式变化的格局，将为数众多的非公有制经济从业人员、灵活就业人员纳入社保覆盖范围，是社会保障体系建设必须研究解决的重要问题。大量劳动者游离于养老保险体系之外，也必然导致保费征缴基数少，后续补充资金缺乏，这对解决养老金的当期支付资金周转问题也十分不利。在完成社会保障体系改革试点后，辽宁省重点推进了养老保险的扩面工作。辽宁省劳动和社会保障厅厅长姜作勇告诉记者，这两年，辽宁采取一系列有力措施，社保扩面取得进展。目前，全省企业基本养老保险参保人数已从两年前的687万人增加到760.7万人。

统计表明，我国养老保险覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年以6%以上的速度增加，到2006年3月底，全国参加基本养老保险人数已达1.76亿人，其中城镇个体工商户和灵活就业人员从2001年的535万人增加到目前的约2000万人。

更"活"：账随人走，破解流动人口保障难题

以前我国的城镇个体工商户是否参保以及参保缴费办法，由省级政府确定。各地在实践中做法不尽一致，缴费基数一般为职工平均工资的60%到300%，缴费比例也从16%到21%不等。在这种选择性过大的政策下，一些地方养老保险费收得高，很多个体工商户和灵活就业人员承担不起；也有一些地方收得低，一方面形成了新的隐性债务，另一方面又造成这些人未来退休后待遇水平过低。国务院新规定规范了各地的基本保险制度，实行统一的参保缴费和待遇享受政策，规定个体工商户和灵活就业人员的缴费比例为20%。考虑到经济转轨时期的特殊情况，国家还出台了对下岗失业人员的特殊照顾政策，对持有再就业优惠证的"4050"人员灵活就业后参加社会保险的，给予一定的社会保险补贴，缓解了收入较低人员的困难，更能进一步体现社会公平，为城镇个体工商户和灵活就业人员提供长远的稳定保障。同时，缴费基数和比例的统一，也有利于上述人员养老保险关系转移接续，为他们跨地区流动创造条件。记者调查了解到，做实个人账户和提高统筹层次等改革措施，将有效解决流动人口的养老保险问题，真正实现账随人走。目前，辽宁正在进行基本养老保险市级统筹，14个市已在参保范围、缴费基数、缴费比例、养老金计发办法、待遇等方面全部实现本地区统一政策，基本实现市级统筹，同时，要按照国务院、省政府的规定，经办机构实行垂直管理，为实行省级统筹奠定基础。从去年5月1日开始，黑龙江省以统一企业缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一管理经办机构等"六个统一"为目标，实行了基本养老保险省级统筹。吉林省也已经建立了养老保险省级统筹运行机制。得益于个人账户基金的做实和提高统筹层次，个人账户具有可携带性，参保人员工作变动时完全可以带着做实了的账户，在统筹区域内自由流动。

个人账户基金最大限度地实现保值增值，是建立养老保险制度长效机制的关键。辽宁省个人账户基金由省级社会保险机构统一管理，并委托进行运营，用于购买国债，运营收益要高于银行储蓄利率，来自辽宁省劳动和社会保障厅的调查显示，养老保险基金运营收益率为2.67%，比银行一年期存款利率还高出0.42%。黑龙江省已在中国银行按三年期国债利率协议存款的方式进行了投资运营。吉林省与中国银行吉林省分行签订了协议，办理协议存款，利率达到3.14%。

更"实"：消除空账，打造"健康"的养老保障体系

20世纪80年代中期以前，我国养老保障体系实行现收现付制。在这种模式下，经费由政府预算拨款，实行逐年现收现付；养老保障的负担在代际之间进行转移，即由在职职工一代人负担已退休职工一代人的养老费用，在职职工本人则由下一代人负担。随着人口老龄化和企业改革的发展趋势，退休人口比重逐年增加，现收现付制必然面临入不敷出的巨大支付风险。因此，中国养老保险体制自1993年从现收现付制向基金积累制转轨。转轨中的一个困难是，在实施基金积累制前已经退休的老职工（"老人"），以及新制度实施前参加工作的职工（"中人"），在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累。他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后这批"老人"和"中人"过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的数以万亿计的"隐性债务"。长时间内，"隐形债务"的大部分负担，在现实操作中被转移到"中人"和"新人"头上。1997年，我国统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，各地在财务上实行混账管理，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用。这一方面造成我国社会养老保险缴费率偏高，另一方面使得个人账户形成空账。以辽宁省为例，辽宁近700万人参加养老保险，离退休人员近300万人，平均2.5个在职人员的缴费就要支撑一个离退休人员的支出，养老保险收不抵支，个人账户资金用于弥补当期发放缺口。试点前，全省累计空账达190多亿元。这种局面严重影响了养老保险制度的可持续发展。个人账户做实，一方面可以多积累养老金，增加支付能力，另一方面，在"扩面"工作实施中也可以大大提高群众的参与热情。2001年，在辽宁进行的完善基本养老保险制度改革试点，开始探索做实个人账户，个人账户专户管理，不允许再出现挪用的行为，实现部分基金积累。2005年辽宁做实个人账户62.7亿元，试点以来累计做实201.1亿元，个人账户记实率达99.97％。

辽宁省社会保险事业管理局社保处张维超处长说，个人账户初步做实后，以前企业发放养老金经常出现的拖欠、截留、挪用的现象已经杜绝。现在，社保经办机构的工作人员每个月都会把养老金准时打进离退休人员的个人账号里，社会化发放率达100％。■ 半月谈记者石庆伟张敏

相关链接：中国养老保障制度的历史沿革

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会保障制度改革作出部署，提出按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。

1995年3月，国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确提出了改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合，还提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，并允许各地结合本地实际选择试点。

1997年7月国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要在全国范围内实行统一的养老保险制度。

2000年12月，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》。方案提出完善社会保障体系的总目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》指出，下一阶段在企业职工基本养老保险领域的主要任务是：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。

来源：半月谈