2006年全国耕地面积为18.27亿亩,比上年度末缩减了460.2万亩;国务院要求18亿亩耕地数必须保持到2020年。

国土资源部最新公布的2006年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末缩减了460.2万亩，人均耕地减至1.39亩。

温家宝总理在今年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

目前来看，按照中央要求守住红线的压力似乎又加大了。

阶段性规划一退再退

统计数据显示，近二十多年来，我国耕地数量呈现不断减少态势。1986～1995年间，仅建设占地便使耕地减少1.45亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍。1996～2006年间净减少1.23亿亩，平均每年净减少1230万亩。

尽管我国实行了最严格的耕地保护政策，冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度，但耕地保有规划屡被打破。以1996年为基期的第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2000年的耕地保有量为19.4亿亩，2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩。而刚到2000年，全国耕地保有量就减少到19.2365亿亩，突破“底线”1635万亩；在此情形之下，在“十五”开局之年，2010年保有19.2亿亩耕地的目标被迫“提前”到2005年，结果到2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩；到2006年，再减少到了18.27亿亩，直逼18亿亩耕地保有量这一红线。

据国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍，18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。预计到2020年，中国人口有可能达到16亿，考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，要保障粮食安全，18亿亩是一个底线，绝不能突破。

正因如此，原本计划在2006年下半年出台的《全国土地利用总体规划纲要》，2006年9月第149次国务院常务会议作出了暂缓批准的决定。谢俊奇表示，“原来规划做的是到2010年保持18亿亩耕地的要求，现在国务院要求这一耕地数保持到2020年。”这意味着自2007年到2020年，耕地最大净减少量不能超过2700万亩，即年均不到200万亩。如果对照刚刚公布的2006年全国土地利用变更调查结果明细：建设占用耕地387.8万亩、灾毁耕地53.8万亩、生态退耕509.1万亩、农业结构调整减少耕地60.3万亩，这四项影响耕地数量的主要因素共减少耕地1011万亩；同期土地整理复垦开发补充耕地550.8万亩，补充与减少耕地相抵，全国耕地面积比上年度末净减少460.2万亩，尽管2006年的耕地净减少量已经降至“十五”期间年均净减少耕地量的1/4，但要守住红线，今后14年的耕地减少量还需要在此基础上减半。同时，还需确保国家仍将保持较快增长势头的经济发展的合理用地需求。

“退耕还林”成为耕地减少重要因素

对于空前艰巨的耕地保护任务，国土资源部规划司负责人表示，必须在18亿亩必保的基点上把握好新的平衡。

例如退耕还林总量和节奏的调整。国土资源部有关人员指出，在影响耕地数量的四大因素（建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整减少耕地）中，退耕还林已经成为影响耕地保护的最主要因素之一，即便是在退耕还林数大大减少的2006年，退耕还林减少耕地数量仍占了全年耕地减少数量的一半。

据国家林业局公布的统计数据显示，退耕还林工程从1999年实施以来，截至2005年底，全国累计完成退耕还林任务3.44亿亩，其中退耕地造林1.35亿亩，这一数字远大于1996～2006年间1.23亿亩的耕地净减少数。

而2006年全国耕地面积净减少数量下降到460.2万亩，耕地净减少势头趋缓，国土资源部地籍司有关负责人指出，也正是因为生态退耕面积的大幅下降——2006年全国生态退耕面积509.1万亩，比“十五”年均退耕1613万亩减少了68%。整体来看，这位负责人认为，生态退耕减少耕地面积大且不能得到有效补充，是耕地减少的主要因素。

正因为此，在呈送国务院的2006年度全国土地利用变更调查结果报告中，明确指出“如何合理安排好退耕还林计划，将是确保不越过18亿亩耕地这条红线面临的突出问题”。

尽管2006年的退耕还林数量已经因为保护耕地而大量减少，但这似乎并没在上下形成共识。在今春“两会”上，一位西部省区代表指出，近几年在全国粮食单产下降、总产量下降15.9%的情况下，在退耕还林主战场的西部地区粮食亩产却有所上升，总产量仅下降6.3%，一些地方还实现了减地不减收。

针对国家因粮食问题调整退耕还林的做法，有代表并不认同，认为退耕还林任务不但不能减少，还得加大点力度才行。

对此，谢俊齐认为，也许单独来看，生态退耕或者农业结构调整占用耕地，都有其合理性，但在生态恢复和保护耕地方面，有关部门需进行统筹协调考虑。

国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲指出，退耕还林、还草中，有多少耕地是没有必要退的，这个问题应当引起关注。

他认为，生态环境建设是利国利民的大好事，但是，对在生态环境建设以及对农业结构调整过程中放弃大量耕地的做法有异议。他说，在执行政策的过程中，把这两者与保护耕地对立起来是不对的。

在他看来，种田比较效益低是事实，但解决问题的思路应当是积极找措施想办法，怎样让种地的效益别那么低，而不是牺牲耕地。生态建设和环境绿化、美化，也不应当与耕地保护目标的实现相悖。

谢俊齐认为，经过“十五”期间大规模的退耕还林，在“十一五”期间，可能会保持平均每年几百万亩的退耕量，再之后，就不应该再大规模退耕。更多的精力应该投入到保证退耕的质量，巩固退耕的成果上去。

近几年退耕还林增加的3亿多亩的林草植被，绝大多数仍是幼林、未成林，如果管护不好，存活率将难以保证。尤其是西北地区，自然条件差，干旱少雨，树木一般难存活，谢俊齐建议，应该完善后期管护制度，建立长效机制。

在“退耕还林”成为耕地减少重要因素的当前，如何协调生态保护、土地使用效率及耕地保有底线之间的关系，便显得至关重要。

警惕土地违法向中西部转移

除了退耕还林的影响，谢俊齐提醒说，在目前的政府考核和财政等制度没有得到根本改变之前，地方政府为追求政绩与财政收入增长促使投资高增长的冲动依然很高。预计去年各地违规上新项目的问题仍可能在今年延续，这不但将使得中央调控措施的效果打折扣，还会危及耕地保护。

2006年，国务院对土地违法继续保持高压态势。据统计，全年部省两级直接立案公开查处的力度明显加大，共收缴土地15万亩。此外，还多次开展专项行动，重点查处了违反土地利用总体规划和国家产业政策批地、非法占用耕地等违法用地行为。但令人忧虑的是，尽管采取了各种措施，违法用地仍数量较大。

此次公布的2006年土地利用变更调查显示，2006年当年建设占用耕地面积中未批先建的有55万亩，数量仍然可观。

一些地方政府尤其是市、县政府为招商引资、出政绩，背后支持、默许土地违法的现象仍然存在。国土资源部执法监察局局长张新宝指出，2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论从案件数量，还是涉及的面积，都较2005年有大幅度上升。而且，其中查处的当年新发生违法行为、当年发生立案的案件及其所涉及的土地面积，上升幅度更大。全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。

谢俊齐指出，还要警惕当前土地违法出现的“梯度西进”新动向。一些较大规模的违法用地随着一些工业项目向中西部转移而转移，一些中西部地区盲目照搬东部的做法，为了上项目不惜乱占滥用耕地。一些地方政府在没有土地利用总体规划和年度计划的情况下，擅自向开发商承诺提供大量土地进行成片开发，有的一个协议就提供四五十平方公里的土地。

对部分城市的执法检查结果印证了谢俊齐的担心。近几年东部部分城市违法用地面积占新增建设用地面积的5%～10%左右，而中西部地区部分城市违法用地面积占新增建设用地面积的50%左右。

开源节流确保“红线”

尽管保卫耕地任务很艰巨，但谢俊齐认为，不能眼睛只盯着耕地，应该从内部挖潜、加强土地整理等方面着眼，既要节流，还要开源，逐步建立起集约节约利用土地的机制。

首先，从土地整理来看，据国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》，确定全国土地开发整理补充耕地的潜力为2.01亿亩。2006年，耕地减少趋缓，与通过土地整理复垦开发补充了550.8万亩耕地密不可分。而整个“十五”期间，全国补充耕地2140万亩，超过了建设占用耕地和灾毁耕地（耕地减少的四大因素之二）之和，确保了耕地总量没有因建设占用而亏减。如果再加上“十一五”期间退耕还林规模不再持续“十五”期间的退耕规模的话，守住红线的压力将大为减轻。

其次，从内部挖潜来看，据致公党中央在今年“两会”的提案，全国共有各类闲置土地合计395万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。而据估算，我国城镇土地也至少还有40%的潜力。我国农村人均居民点用地218平方米，远远高于国家规定的150平方米的上限。各地工业园区、国家重点建设项目和大大小小的工矿企业用地，也有内涵挖潜的巨大空间。

第三，从严把土地闸门，行政执法来看，国土资源部已经设计了一系列新政策来保护耕地，规范土地管理，最大程度地减少因用地行为导致的耕地减少。据报道，2006年1～11月，国家清理出一大批违规用地项目。全国立案7.74万件，涉案面积89.4万亩，同比增加了78.2%。

国土资源部有关负责人表示，2007年将按照《省级人民政府耕地保护责任目标考核办法》要求，对各省（区、市）当年耕地保护责任目标履行情况实行检查，严格落实土地管理和耕地保护责任制。（文/《瞭望》新闻周刊 记者唐敏）